Repere istorice in evolutia managementului institutiilor publice

1. Abordari majore ale managementului public

Exista  trei abordari cu privire la managementul public cunoscute pe plan mondial :

abordarea politica

abordarea legala

abordarea manageriala

1. Abordarea politica a managementului public pune accent pe valori ca reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate, considerandu-se ca acestea sunt esentiale pentru mentinerea democratiei constitutionale si pot fi integrate in managementul public. In acest context, abordarea politica pune accentul pe avantajele pluralismului politic, reprezentat in managementul public.

Pe plan mondial, aceasta abordare a fost explicata si sustiuta de Wallace Sayre care considera ca problema fundamentala intr-o societate democratica este responsabilitatea pentru un control total.

Aceasta abordare a atras observatiile diversilor specialisti americani, care si-au concentrat in mod deosebit atentia, asupra gradului in care functionarii publici cu functie de conducere participa la politica publica.

Abordarea legala a managementului public

Aceasta abordare a fost uneori minimizata ca importanta in special de reprezentantii abordarii manageriale. In S.U.A., insa abordarea legala este definita ca fiind una dintre cele mai importante abordari pentru intelegerea si definirea managementului public.

Abordarea legala a managementului public reuneste trei valori:

Prima se refera la procedura utilizata pentru a desfasura procesele administrative. Aceasta trebuie sa fie precis definita deoarece este recunoscuta ca valoare care nu poate fi limitata la un singur set de cerinte sau standarde;

A doua valoare se refera la drepturile individuale reale ale fiecarui functionar public;

A treia valoare se refera la aspectele juridice, care influenteaza rezultatele conflictelor aparute intre persoanele private si stat.

Abordarea manageriala a managementului public.

Intelegerea acestei abordari este conditionata de cunoasterea teoriei managementului stiintific si a abordarii birocratice.

A. Teoria managementului stiintific.

Managementul stiintific este reprezentat, in principal de Frederick W. Taylor, sotii Frank si Lillian Gilberth si Harrington Emerson.

Conceptia lui Taylor, expusa in lucrarea sa fundamentala, Principles of Scientific Management (1911) poate fi sintetizata in 11 principii, dupa cum urmeaza:

1. Inlocuirea metodelor traditionale, bazate pe experienta prin metode stiintifice, fundamentate pe analiza tuturor elementelor productiei, structurilor, proceselor si mecanismelor;
2. Selectarea salariatilor pe baza unor metode fundamentate in mod stiintific, antrenarea si instruirea lor;
3. Colaborarea intre salariati si administratie in scopul aplicarii unor principii de organizare stiintifica a intregii activitati;
4. Diviziunea muncii intelectuale si fizice;
5. Amplificarea continutului economic al muncii cadrelor tehnice;
6. Analiza procesului de munca prin descompunerea in elemente componente;
7. Evidenta stricta a timpului de munca si normarea muncii;
8. Unificarea si standardizarea S.D.V.-urilor, proceselor tehnologice;
9. Controlul tehnic al operatiunilor tehnologice;
10. Aplicarea salarizarii in acord pe baza unor indicatori specifici;
11. O stricta delimitare intre functiile de conducere si cele de executie.

Este interesant, de asemenea, punctul de vedere al lui Taylor cu privire la rolul leadershipului in cadrul organizatiei. Abordarea leadershipului s-a modificat considerabil in timp, acest termen fiind definit in diverse moduri. De fapt, leadershipul reprezinta abilitatea managerului unei intreprinderi de a determina sau influenta una sau mai multe persoane sa actioneze impreuna cu perseverenta si competenta pentru realizarea unui obiectiv comun. La baza leadershipului se afla spiritul de echipa, definit ca fiind starea ce reflecta dorinta oamenilor de a gandi, simti si comporta armonizat in vederea realizarii unui scop comun.

B. Abordarea birocratica.

Aceasta abordare, il are ca reprezentant pe Max Weber, considerat a fi fondatorul managementului birocratic. Principalele elemente ale organizarii birocratice, conturate in lucrarea sa reprezentativa: "The Theory of Social and Economic Organizations" sunt urmatoarele:

diviziunea muncii si definirea clara a autoritatilor si responsabilitatilor in procesul complex de realizare a obiectivelor organizatiei;

compartimente specializate si sarcini bine precizate in cadrul acestora;

ierarhia bine determinata in cadrul organizatiei care sa asigure coordonarea activitatilor din compartimentele specializate;

selectarea si promovarea persoanelor pe baza calificarii tehnice prin examinare, in concordanta cu pregatirea si experienta;

emiterea actelor administrative si a deciziilor numai in scris;

separarea managementului de proprietarii organizatiei;

Specialistii americani sunt de parere ca organizatiile birocratice se caracterizeaza prin:

Formalism excesiv, atat in elaborarea structurilor, cat si in ceea ce priveste derularea proceselor de comunicare. Este preferata forma scrisa intre persoanele care apartin acelorasi birouri sau in altele deferite, aflate in relatie. Documentele scrise sunt stocate intr-un fisier, accesul la acestea fiind limitat deoarece constituie o sursa reala de autoritate;

Insuficienta atentie cordata personalului.

In acest sens, Weber arata ca organizatiile birocratice abordeaza mai putin aspectele de resurse umane pe care le implica procesele de management si de executie, in care personalul din cadrul organizatiilor respective este angajat;

Respectarea stricta a normelor contractuale, corespunzator regulilor formale scrise si insusite, prin care se specifica procedurile de lucru si se asigura regularizarea in relatiile cu subordonatii;

Inalta formalizare in derularea proceselor de management si de executie, care se desfasoara conform unor reguli birocratice si cu respectarea autoritatilor ierarhice.

Revenind la abordarea manageriala a managementului public, mentionam ca aceasta abordare depaseste teoriile lui Taylor si Weber.

Specialistii americani au demonstrat ca abordarea manageriala pune accentul pe valori ca eficienta, economie si eficacitate, adica pe acele valori care influenteaza structura, procesele de management si executie desfasurate in organizatia din administratia publica. In acest context, Luther Gulick sustine ca procesul de coordonare devine esential, care dupa cum el insuti a afirmat se poate realiza fie in organizatie (prin interdependenta dintre componentele organizationale in cadrul carora se exercita structurile de autoritate), fie prin idei noi ale angajatilor care lucreaza in grup. Gulick considera doua aspecte, respectiv structurarea organizatiei si valorificarea potentialului creativ al angajatilor, ca fiind deosebit de utile pentru realizarea eficacitatii managementului si a eficientei organizatiei in ansamblu.

Abordarea manageriala implica un inalt grad de formalizare a structurii si, in acest sens, pentru fiecare angajat se precizeaza sarcinile, competentele si responsabilitatile, selectia angajatilor realizandu-se in functie de abilitatea acestora.

Evolutia managementului public pe plan mondial si in Romania

Managementul public, ca stiinta s-a constituit in decursul timpului datorita preocuparilor continue ale specialistilor pentru perfectionarea activitatii in domeniul administratiei publice. Termenul de management public a fost utilizat inca din anii 1950.

Potrivit opiniilor diversilor specialisti, conturate de-a lungul timpului, stiinta administratiei si implicit managementul public ar fi:

a)      o stiinta politica[2]

b)      o stiinta sociala care cerceteaza interventia sociala a statului[3]

c)      o stiinta cu caracter economic privind gospodarirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului[4]

d)     o stiinta a managementului care formuleaza principii pentru conducerea intreprinderilor publice, care ar putea fi organizate si in administratia de stat[5].

De asemenea, in decursul timpului, au existat si pareri conform carora stiinta administratiei ar avea un caracter tehnic, prin ea urmarindu-se sa se gaseasca solutii pentru organizarea rationala a muncii[6] sau obtinerea unei eficiente maxime prin perfectionarea organizarii administratiei publice .

In Marea Britanie, managementul public este abordat ca o vale de dezvoltare a sferei administrative, care patrunde tot mai adanc in domeniul organizarii publice.

Desi in Romania, conceptul de management public a fost introdus dupa anul 1990, remarcam ca problematica stiintei administratiei si a managementului public implicit a constituit obiect de reflectie si cercetare pentru o serie de reputati specialisti. Astfel, Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din Bucuresti, caracterizeaza stiinta administratiei ca o stiinta pluridisciplinara[8]. Acesta considera stiinta administratiei ca fiind distincta de dreptul administrativ, deoarece formuleaza principii menite sa guverneze gestiunea afacerilor publice si sa asigure cunostintele necesare unui bun manager in administratie.

In ultima perioada si indeseobi incepand cu anii ' 80 modelele de organizare clasica, inclusiv in ceea ce priveste retelele de servicii publice puse in discutie in conditiile internationalizarii economiei si pietelor, cateva tendinte principale fiind puse in evidenta in acest sens. In acest sens este relevanta accentuarea procesului de privatizare si cresterea rolului investitiilor private, inclusiv in strainatate; liberalizarea preturilor si principiul ajustarii preturilor internationale. Retelele publice au fost organizate in diverse forme, diferite de la o baza la alta; dintre aceste forme exemplificam trei modele principale:

MODELUL AMERICAN; acest model este bazat in principal pe intreprinderi private care sunt supuse la o serie de limitari si constrangeri prin diverse reglementari;

MODELUL GERMAN; in cadrul acestui model se imbina prestatiile unor intreprinderi municipale cu cele ale unor firme private, de regula foarte putin constranse de caracteristicile tehnice ale serviciilor;

MODELUL FRANCEZ al monopolurilor publice integrate vertical.

Indiferent de natura lor, modelele adoptate de diferite tari urmaresc asigurarea unei eficacitati economice si a politicii economice in ansamblu. Pentru cresterea eficacitatii diverselor servicii, practica economica evidentiaza trei directii principale:

cresterea functionarii si functionalitatii concurentei;

reasezarea structurilor organizatorice verticale;

introducerea de noi forme de reglementare.

Prima orientare urmareste cresterea rolului stimulativ al economiei de piata, in acest sens principala masura vizeaza cresterea sectorului privat si a rolului sau in diverse activitati de servicii.

Incepand cu anii ' 80, se manifesta o noua etapa, in care practica economica si teoria economiei politice promoveaza privatizarea partiala sau inclusiv a retelelor publice. In realizarea procesului de privatizare, pot interveni o serie de probleme, si obstacole, fiind necesare in acest sens adoptarea unor proceduri legale si reglementative complexe.

Dupa anul 1990, a devenit tot mai evidenta necesitatea dezvoltarii cercetarilor pentru a demonstra ca managementul public este un domeniu distinct, care se delimiteaza clar de late domenii, respectiv administratie publica, drept administrativ.