Home - Rasfoiesc.com
Educatie Sanatate Inginerie Business Familie Hobby Legal
La zi cu legile si legislatia. masurarea, evaluarea, cunoasterea, gestiunea si controlul activelor, datoriilor si capitalurilor proprii


Administratie Contabilitate Contracte Criminalistica Drept Legislatie

Administratie


Index » legal » Administratie
» Specificitatea managementului serviciilor publice


Specificitatea managementului serviciilor publice




Specificitatea managementului serviciilor publice

1.      Principiile de organizare si functionare
ale serviciilor publice

„L

egile“ serviciului public, instituite de Scoala franceza a servi­ciului public, cunoscute sub numele de Legile lui Rolland, sunt considerate: continuitatea, egalitatea, mutabilitatea.

1.1. Principiul continuitatii se bazeaza pe ideea ca preluarea unei activitati de catre autoritatile administratiei publice implica existenta unei nevoi sociale ce trebuie satisfacuta; Leon Duguit, unul dintre fondatorii teoriei juridice a serviciului public, apreciaza ca sunt „activitati a caror indeplinire trebuie sa fie asigurata, reglata si controlata de catre guvernanti, pentru ca aceasta indeplinire este indispensabila realizarii si dezvoltarii interdependentei sociale si pentru ca au o asemenea natura, incat ele nu pot fi realizate complet decat prin interventia fortei guvernante“. (F. Teulon, op. cit.:7).



Continuitatea serviciului impune ca serviciul sa functioneze si sa nu cunoasca intreruperi brutale (Winckell, 1909).

Principiul continuitatii serviciului public presupune ca administratorul serviciului public sa fie in masura sa asigure o functionare regulata, pe care utilizatorii sa aiba dreptul sa o mentina, iar regularitatea serviciului public induce reguli complexe. Doar pe fundamentul acestui principiu sunt admise limitele dreptului la greva al agentilor publici din serviciile publice, care pot antrena, in anumite conditii, mobilizarea lor (cazul Frantei).1

Continuitatea nu este considerata o cerinta independenta, dar uneori este definita ca un element al obligativitatii serviciului universal2, insotita de obligatia ca transparenta, nediscriminarea si controlul sa fie atribute impuse furnizorilor de servicii.

Conform aprecierilor practicienilor, la noi in tara, principalele servicii publice pot fi caracterizate ca indeplinind atributele mentionate pe o scala a intensitatii de la „satisfacator“ la „mare“ (tabelul 1.A).

Tabelul 1.A Caracteristici ale serviciilor publice

   

Gradul
de transparenta

Nivelul
de discriminare

Gradul de control

Apa-canal

Bun

Mare

Bun

Energie termica

Bun

Mare

Bun

Salubritate

Bun

Redus

Redus

Transport local, taximetrie, metrou

Satisfacator

Satisfacator

Satisfacator

Iluminat public

Bun

Mare

Redus

Cadastru si publicitate imobiliara

Satisfacator

Satisfacator

Satisfacator

Informatizarea administratiei publice

Satisfacator

Mare

Redus

Sursa: [3, p. 2]

In tara noastra, din punctul de vedere al gradului de universalitate3 asigurat principalelor servicii publice de interes economic general (tabelul 1.B), situatia evidentiaza urmatoarele aspecte:

1) Serviciul de cadastru si publicitate imobiliara asigura accesibi­litatea fizica la acest serviciu in proportie de 100%, comparativ cu serviciile de informatizare a administratiei publice sau cu cel de energie termica, ce nu asigura decat 40%, respectiv 30% accesul.

2) Transparenta stabilirii tarifelor la serviciile publice de salubritate este de 100% comparativ cu celelalte servicii unde aceasta este de 50% sau 10% la serviciul cadastru si publicitate imobiliara.

3) Gradul de deschidere a pietei este spre limita maxima (80%) la serviciul de salubritate si spre limita minima (10%) la serviciile de informatizare a administratiei publice sau cel de energie termica.

4) Masurarea performantei operatorilor demonstreaza ca serviciile publice romanesti nu opereaza in totalitate cu sistemele moderne ale managementul calitatii si cu conceptia de orientare spre client/consumator.

Tabelul 1.B. Caracteristici ale serviciilor publice

Accesibilitate fizica

Transparenta stabilirii tarifelor

Gradul de deschidere
a pietei

Masurarea performantei operatorilor

Prelucrarea reclamatiilor

Apa-canal

68%

50%

15%

Limita

Buna

Energie termica

30%

50%

10%

Limita

Buna

Salubritate

75%

100%

80%

Buna

Buna

Transport local, taximetrie, metrou

50%

50%

20%

Buna

Limitata

Iluminat public

80%

-

30%

Buna

Limitata

Cadastru si publicitate imobiliara

100%

10%

-

-

Buna

Informatizarea administratiei publice

40%

-

10%

Limitata

Buna

Sursa: [3, p. 21.]

1. Principiul egalitatii in fata serviciului public asigura, deopotriva, generalitatea si neutralitatea.

Este vorba despre un principiu general al dreptului care a suscitat o jurisprudenta complexa, al carui continut esential poate fi rezumat astfel: discriminarile organizate intre utilizatori – conditiile de acces sau tarifele serviciilor publice – trebuie sa-si gaseasca fundamentul in principii de natura cel putin echivalenta cu cea a egalitatii si nu trebuie sa creeze inegalitati suplimentare (orice persoana, in orice situatie, trebuie sa fie tratata in mod egal cu persoanele aflate in alte situatii). Principiul egalitatii isi gaseste dezvoltarea in principiile impartialitatii si laicitatii serviciului public. Distingem si egalitatea accesului, precum si egalitatea tratamentelor (egalitatea tarifara).

Principiul egalitatii prestarilor de servicii este impus de faptul ca „toti cetatenii se bucura de aceleasi drepturi“ si „toti trebuie sa beneficieze in aceeasi masura de serviciile publice“.

Serviciile publice sunt destinate sa satisfaca interesele generale, „dar aceasta nu inseamna ca publicul sau fiecare cetatean are un drept de creanta fata de serviciul public pentru a cere prestarea acestuia; cetateanul poate sa profite de serviciul public in masura admisa de lege“.4

Egalitatea cere ca nu doar utilizatorii, dar si ceilalti care au o relatie oarecare cu serviciul sa fie egali in fata serviciului, ca nici o discriminare sau invers, nici un avantaj sa nu fie instituit intre ei (Chevallier, op. cit., 96).

1.3. Principiul mutabilitatii presupune ca prestatiile furnizate cetate­nilor sa fie intotdeauna adaptate nevoilor sale: daca circumstantele se schimba, daca utilizatorii exprima noi exigente, serviciile publice trebuie sa se conformeze. Dar nu inseamna si faptul ca serviciile au obligatia sa se transforme in orice conditii si in functie de orice dorinta exprimata de catre utilizator. Serviciile publice sunt supuse programului si evolutiilor tehnologice si sociale, deci prestarile lor trebuie sa creasca fara incetare calitativ si cantitativ.

            In conformitate cu legislatia din Romania5, autoritatile administratiei publice locale pot infiinta servicii publice respectand principiile: eficientei, echitatii, descentralizarii, adaptabilitatii, continuitatii, cuantificarii, neutrali­tatii. Legea stabileste ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii si deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit.

1.4. Principiul descentralizarii printr-un regim administrativ admite „ ca ingrijirea intereselor locale sau specifice sa fie incredintata la autoritati ai caror titulari, alesi din corpul electoral local, pot sa stabileasca norme valabile pentru locuitorii din acea localitate“6.

Descentralizarea este acel sistem potrivit caruia administrarea intere­selor locale, comunale, orasenesti sau judetene se realizeaza de catre autoritati liber alese de catre cetatenii colectivitatii respective. Avand la dispozitie mijloace financiare proprii si beneficiind de putere autonoma de decizie, acest sistem raspunde ideii de libertate.

            Descentralizarea prezinta certe avantaje pentru prosperitatea unei tari7:

a)     asigura climatul prielnic ca interesele locale sa se dezvolte in mod natural, in conformitate cu obiceiurile localnicilor si in concordanta cu cerintele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni altii decat ei insisi;

b)     genereaza spiritul de initiativa individuala, pe cand centralizarea reduce rolul locuitorilor la acela doar de administrati, intretinand in colectivitatile locale o indiferenta fata de administratia locala, incompatibila cu progresul localitatilor;

c)     genereaza sistemul de libertate locala, interesul pentru binele obstesc, care determina dezvoltarea multilaterala a colectivitatilor umane si valoarea intregii natiuni.

Daca centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentra­lizarea administrativa corespunde celor de diversitate. Organizarea administra­tiva nu s‑a realizat niciodata, intr-o maniera categorica, pe o singura dimensiune. Atat centralizarea excesiva, cat si autonomia absoluta sunt de condamnat, eforturile indreptandu-se spre a doza corect, spre a realiza un echilibru intre cele doua extreme.8

Autonomia locala se imbina cu descentralizarea administrativa, in sensul ca in unitatile administrativ-teritoriale exista si autoritatile admini­strative locale autonome, alese de colectivitatile locale care satisfac interesele publice locale, precum si autoritatile administratiei teritoriale de stat deconcentrate la nivelul circumscriptiilor teritoriale care servesc interesele publice locale si exercita, prin delegare, unele atributii statale, cat si faptul ca organele administratiei statului in teritoriu satisfac si interese ale colectivi­tatilor locale.

Autonomia locala, privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decat ca o ultima treapta de dezvoltare a descentralizarii administrative; in esenta, aceasta reprezinta transferarea unor competente administrative de la nivel central catre diverse organe sau autoritati administrative, care functioneaza autonom in unitatile administrativ-teritoriale, fiind alese de catre colectivitatile locale respective.

Autonomia locala este forma moderna de exprimare a principiului descentralizarii administrative. Aceasta este asociata cu stabilirea unui statut distinct al colectivitatilor locale, al autoritatilor acestora, in raport cu administratia de stat si cu autoritatile care exercita functiile acestuia in unitatile administrativ-teritoriale.

Esenta acestui principiu este legata de colectivitatile locale care, in Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, adoptata de Consiliul Europei la 15.10.1985, sunt definite, tinandu-se seama de reglementarile nationale, ca fiind colectivitati locale de baza (comune, districte, departa­mente), dar si colectivitati regionale, in masura in care statele-parti la aceasta conventie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.

Problema autonomiei locale se pune numai in statele unitare sau in statele din componenta unei federatii. In toate cazurile, autonomia locala releva gradul de independenta a colectivitatilor locale in raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia locala nu poate fi confundata cu organi­zarea raportului dintre statul federal si componentele acestuia.

Prin art. 4 din Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, se instituie si principiul subsidiaritatii, stipulandu-se ca aceste colectivitati locale dispun, in cadrul legii, de intreaga competenta de a lua initiativa pentru orice chestiune care nu este exclusa din domeniul competentelor lor sau care este atribuita unei alte autoritati, ca exercitiul puterii publice trebuie, de o maniera generala, sa revina acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni, ca puterile, competentele incredintate colectivitatilor locale, trebuie sa fie in mod normal depline si intregi.

Descentralizarea reprezinta un sistem de organizare administrativa care permite colectivitatilor umane teritoriale sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare.

Descentralizarea administrativa in Europa distinge urmatoarele situatii:

1       descentralizarea administrativa clasica;

2       regionalismul, care este tot descentralizarea administrativa, dar la nivelul unor comunitati locale mai mari (regiunile), in statele cu doua niveluri intermediare intre cel de baza si cel statal (cazul Frantei);

3       uniunea incorporata, caz in care exista statul unitar, dar exista mai multe legislatii locale, emanand de la acelasi legiuitor (ex. Marea Britanie);

4       regionalismul politic, sistem in care competentele regiunilor depasesc limitele unei simple descentralizari administrative, apropiindu-se, practic, de federalism (exemplu: Italia, Spania);

5       regionalismul diversificat, atat pe criterii teritoriale, cat si lingvistice si culturale (exemplu: Belgia).

Descentralizarea administrativa teritoriala este legata de recunoasterea colectivitatilor locale si a dreptului acestora de a se administra. Descentra­lizarea administrativa priveste numai rezolvarea unor probleme locale de catre autoritati administrative locale.

Elementele componente ale descentralizarii administrative, pe baza principiului autonomiei locale, sunt:

a)     existenta unei colectivitati teritoriale locale.

b)     recunoasterea responsabilitatii colectivitatilor locale in gestionarea nevoilor specifice, precum si a personalitatii juridice a colectivi­tatilor locale.

c)     colectivitatea locala sa dispuna de autoritati administrative proprii, autonome fata de stat.

d)     supravegherea activitatii colectivitatii locale de catre organele puterii executive.

Principiul descentralizarii serviciilor publice se manifesta prin transferarea serviciilor de la „centru“ spre comunitatile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.

Descentralizarea permite serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitatea juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare.

            Literatura de specialitate considera ca descentralizarea serviciilor publice este o descentralizare tehnica, prin care i se confera serviciului public personalitate juridica.

            Descentralizarea serviciilor publice consta, pe de-o parte, in acordarea personalitatii juridice (constituirea unor institutii publice, institutii de utilitate publica, bazate pe proprietatea statului sau a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice), iar pe de alta parte, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic si plasarea lor sub regulile tutelei administrative. Deci conducerea serviciului public are putere de decizie, autonomie financiara, are personalitate juridica, patrimoniu si dreptul de a se prezenta in justitie.

            Descentralizarea, in opinia lui Duverger, este inteleasa ca procesul de „transpunere la nivelul fiecarui serviciu public a principiilor descentralizarii teritoriale“.

„Daca deconcentrarea a putut fi considerata uneori stramosul descen­tra­li­zarii“ (Matei, L., Chabrot, Ch. 2000:37), deconcentrarea administrativa reprezinta deplasarea in teritoriu a unei parti importante a activitatii admi­nistratiei publice centrale. In sprijinul celor afirmate, prezentarea evolutiei pragmatice a conceptelor, „descentralizare“ si „deconcentrare“ ale serviciilor publice in Franta va completa imaginea reformei serviciilor publice.

Deconcentrarea se defineste in mod clasic ca transfer al „exercitiului puterii autoritatilor centrale ale statului catre alte autoritati care sunt ierarhic subordonate“9.

Trei decrete din 1964 vor dinamiza deconcentrarea moderna10 in Franta: „Pentru a face fata la nevoi crescande, statul se vede obligat sa intervina in cele mai diverse forme in viata tarii in fata acestor fenomene si in fata acestei politici, adaptarea structurilor noastre administrative se impune aceasta restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administratiei de administrati si accelerarea deciziilor“11, in concordanta cu prevederile Constitutiei din 1946. Aceste decrete urmau unor experiente locale limitate care, prin rezultatele lor considerate pozitive, vor fi generalizate la ansamblul teritoriului.

Initiata de un guvern care actiona asupra teritoriului inca dupa un model dirijat12, aceasta deconcentrare, care urma reformei privind alegerea presedintelui prin sufragiu universal direct, confirma restaurarea autoritatii de stat prin intermediul prefectului, care este insarcinat mai puternic cu rolul de animator si coordonator al serviciilor exterioare ale administratiei centrale. S-a creat functia de prefect de regiune, care succeda prefectul coordonator din 195913 si urmarea, dupa experienta din 1962, „sa dea responsabilitati sporite administratiilor locale“ si „sa intareasca unitatea de comandament si de exe­cutie in cadrul serviciilor statului din departamente“14.

Reforma descentralizarii din 1982 va antrena deconcentrarea spre noi orizonturi, simbol fiind schimbarea apelativului de prefect, care devine „comisar al republicii“. Doua decrete majore din 10 mai 1982 marcheaza noile orientari15. Prefectul este „depozitarul“ autoritatii de stat in departamente sau regiuni, dar este confirmat in rolul sau de reprezentant direct al primului-ministru si al fiecarui ministru insarcinat cu controlul administrativ al colectivitatilor locale, cu aplicarea legilor si deciziilor guvernamentale, el conducand serviciile exterioare ale administratiei civile centrale, fara exceptie.

Aceasta noua practica de deconcentrare, noua in raport cu obiectivele din 1964, nu asigura, de fapt, decat o intarire, prin motivatia sa interna.

Circulara din 13 iulie 1982 sustine aceste noutati care stau la baza modernizarii structurilor etatice locale: „legiuitorul a dorit ca o larga deconcentrare sa constituie complementul indispensabil al politicii de descentralizare“16. Deconcentrarea isi pierde din caracterul sau unilateral si este considerata ca o necesitate privind descentralizarea, aceasta din urma fiind considerata consecinta a primeia. Deconcentrarea nu este foarte legata, in aparenta, de o practica autoritara a statului asupra teritoriului, dar vizeaza, pe de o parte, sa ofere alesilor locali parteneri etatici competenti, unificand serviciile sub responsabilitatea comisarului republicii, si, pe de alta parte, sa initieze un nou dialog local bazat pe legaturi conventionale17.

O ultima etapa a parafat opera initiata in 1964, care asociaza deconcentrarea cu reforma statului. Daca descentralizarea era „marea afacere“ a primului mandat al lui Mitterand, reforma statului aparea ca obiect al celui de-al doilea mandat al acestuia, necesitate confirmata de toate guvernele vremii18. Seminariile guvernamentale abordand problema innoirii serviciilor publice19, au concluzionat necesitatea revederii organigramei deciziilor in stat si necesitatea realizarii deconcentrarii, „dreptul comun al interventiilor statului“20.

Legea din 6 februarie 1992, nascuta din aceste incercari, confirma vointa politica de reconstruire a serviciilor exterioare ale administratiilor, „servicii deconcentrate“, enuntand in primul sau articol ca „administratia teritoriala a Republicii este asigurata de catre colectivitatile teritoriale si de catre serviciile deconcentrate ale statului“, afirmand in art. 2 ca „sunt incredintate administratiilor centrale doar misiunile care prezinta un caracter national sau a caror executare, in virtutea legii, nu poate fi delegata la un nivel teritorial“.

Dupa zece ani de experienta a deconcentrarii si in fata noilor transformari locale, europene si mondiale in refacerea generala a organizarii statale21, o singura concluzie apare cu obstinenta: „schimbarea statului central“2 Carta deconcentrarii din 1 iulie 1992 pune astfel bazele unei reforme administrative. Ea precizeaza cadrul de actiune la diferite niveluri administrative, de la centru la arondisment, confirma rolul Comitetului interministerial al administratiei teritoriale (CIATER) creat prin Decretul din 10 mai 1982, accentueaza rolul prefectilor23 si organizeaza functionarea serviciilor deconcentrate sub autoritatea acestora.

Legea privind dezvoltarea si amenajarea teritoriului din 199524
sus
tine transferul atributiilor administratiilor centrale catre serviciile deconcentrate si confirma rolul prefectului in materie. Aceasta miscare de deconcentrare si de reforma a statului s-a constituit in obiectiv prioritar al presedintelui Chirac.

Marile reforme ale celei de-a V-a republici au in vedere intarirea puterii prefectului, ce este investit cu mari responsabilitati, indeosebi asupra conducatorilor serviciilor deconcentrate. Simplu animator si coordonator al acestor servicii in 1964, el le dirijeaza prin decretele din 1982 si, in 1992, el poate reprezenta un sef de proiect care sa coordoneze politicile comune ale acestor servicii, care pot ramane grupate in poli de competenta, sub autoritatea sa, el fixand mijloacele si modalitatile de organizare a acestora25. Prefectul devine reprezentantul omniprezent al statului in teritoriu, conform vointei exprimate paradoxal de legea descentralizarii din 2 martie 198226.

In tara noastra, serviciile de utilitati publice respecta principiului descentralizarii, in sensul descentralizarii administrative si financiare, supunandu-se in acelasi timp si  principiilor autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, subsidiaritatii si proportionalitatii (art.6, Legea nr. 51/2006).

1.5. Principiul eficientei serviciului public presupune realizarea raportului optim intre cost si cantitatea si calitatea serviciilor in conditiile satisfacerii nevoilor publice.

            Ea poate fi exprimata prin relatia dintre resurse (intrari) si serviciile obtinute (iesiri) – de exemplu indicatorii pentru maximizarea utilizarii resurselor intr-un spital: rata cazurilor pe zi, durata spitalizarii, costurile unitare, servicii medicale, paturi de spital ocupate etc.

            Ea este evaluata fata de niste standarde, de exemplu, costul unitar al activitatii intr-o perioada anterioara sau costul unitar al desfasurarii unei activitati similare intr-o alta institutie.  

Definirea, urmarirea si punerea in aplicare a cerintelor de egalitate de catre autoritatile publice au devenit elemente-cheie ale reglementarii serviciilor de interes general. Atingerea unui nivel de calitate a serviciului acceptabila din punct de vedere social justifica deseori obligatiile serviciului, motiveaza stabilirea unei obligativitati a serviciului public si face obiectul unui control si al unei reglementari stricte. Performantele serviciului public sunt masurate utilizand diversi indicatori si reprezinta gradul maxim de satisfactie ce poate fi oferit utilizatorului/consumatorului, precum si gradul de utilizare a capacitatii serviciului public (Matei, A., 2003). Atunci cand serviciile sunt furnizate de autoritati publice, la definirea si controlul cerintelor de calitate se au in vedere transparenta, responsabilitatea, protectia si siguranta utilizatorilor si consumatorilor (tabelul 2). Protectia mediului si dezvoltarea durabila sunt luate si ele in considerare in definirea criteriilor de calitate ale unui serviciu.

Legislatia comunitara defineste normele de calitate, identificand regulile de securitate, de exactitate si transparenta facturarii, de acoperire teritoriala si de protectie impotriva intreruperii serviciului.

Tabelul  Indicatori de calitate

Existenta indicatorilor
de calitate monitorizati

Gradul
de masurare a cantitatilor facturate

Gradul
de siguranta
a utilizatorului

Preocuparea pentru protectia mediului

Apa-canal

Satisfacator

60%

Bun

Satisfacator

Energie termica

Satisfacator

30%

Satisfacator

Satisfacator

Salubritate

Redus

Satisfacator

Redusa

Transport local, taximetrie, metrou

Redus

100%

Bun

Redusa

Iluminat public

Redus

100%

Bun

Cadastru si publicitate imobiliara

_

100%

Foarte bun





Informatizarea administratiei publice

Redus

Bun

Sursa: [70, p. 23].

            Un serviciu de interes economic general trebuie oferit la un pret accesibil tuturor. Aplicarea principiului accesibilitatii tarifare contribuie la coeziunea economica si sociala. De exemplu, aceste preturi ar putea sa se raporteze la nivelul de penetrare sau la pretul unui „cos de servicii de baza” in raport cu venitul disponibil al anumitor categorii de clienti. O atentie deosebita trebuie acordata nevoilor si capacitatilor grupurilor vulnerabile si margina­lizate. In momentul in care este stabilit un nivel de accesibilitate tarifara a preturilor, statele membre ale UE supravegheaza ca acesta sa fie, intr-adevar, oferit, aplicand un mecanism de control al preturilor.

Accesibilitatea tarifara nu trebuie confundata cu principiul tarifarii in functie de costuri. Piata nu poate, in cel mai bun caz, decat sa propuna un pret in functie de costuri. In acelasi timp, daca aceste costuri nu sunt considerate accesibile, statul poate hotari sa intervina pentru a veghea ca toata lumea sa poata avea acces la serviciu la un pret accesibil (vezi cap. 4).

Accesibilitatea preturilor si a tarifelor ocupa un loc important si in cazul tarii noastre, in activitatea autoritatilor de reglementare prin avizarea nivelului preturilor si al tarifelor pentru operatorii locali de apa si canalizare si operatorii care furnizeaza energia termica prin sistemul centralizat de termoficare. Este cunoscut faptul ca, in economia de piata, preturile si tarifele se stabilesc in mod liber pe baza cererii si a ofertei. Datorita capacitatii de plata reduse a unei parti din populatie, Guvernul intervine in sustinerea preturilor si tarifelor pentru energia termica furnizata populatiei pentru incalzire si pentru transportul urban de calatori, pe calea subventiilor si a ajutoarelor.

Exista preocupare pentru asigurarea transparentei activitatilor realizate de autoritatile de reglementare in domeniul avizarii preturilor si tarifelor, al calitatii serviciilor, al continuitatii acestora, al indeplinirii standardelor impuse de licentele acordate operatorilor, precum si al colaborarii cu celelalte autoritati nationale – Autoritatea pentru Protectia Consumatorilor, Consiliul Concurentei, care supravegheaza libera intrare pe piata serviciilor pentru toti operatorii, in conditiile stabilite prin legislatia in vigoare.

Din punctul de vedere al accesibilitatii tarifare (tabelul 3), in tara noastra serviciile publice de interes economic general sunt sustinute prin interventia Guvernului, ori de cate ori capacitatea de cumparare si acces la serviciul respectiv o cere.

Preocuparea pentru incadrarea serviciilor de utilitati publice in categoria celor care respecta principiile fundamentale ale serviciilor publice este confirmata in tara noastra si  de noul text legislativ privind serviciile comunitare de utilitati publice (Legea nr.51/2006, art.7) prin recunoasterea obligativitatii acestor servicii de a respecta principiile de continuitate, adaptabilitate, universalitate, accesibilitate, transparenta si protectia utilizatorilor .

Tabelul 3

Ponderea medie

in bugetul
de familie

Existenta grupurilor defavorizate

Existenta
unor mecanisme
de protectie sociala

Apa-canal

  3%

30%

Nu

Energie termica

11%

45%

Da

Salubritate

0,5%

20%

Nu

Transport local, taximetrie, metrou

  2%

20%

Da

Cadastru si publicitate imobi­liara

0,1%

25%

Nu

 Sursa: [70, p. 24]

1.6.  Principiul eficacitatii serviciului public reprezinta gradul in care sunt realizate obiectivele institutiei privind calitatea serviciului public prestat. Acest principiu presupune, pe de o parte, definirea in prealabil a unui obiectiv, iar pe de alta parte, masurarea (sau cel putin estimarea) rezultatului obtinut
(Matei, L., 2001:195).

Principiul exprima relatia dintre efectele intentionate si reale ale rezultatelor in atingerea obiectivelor.

Legat de eficacitate este si conceptul de calitate a furnizarii serviciilor publice masurata prin indicatori ai satisfactiei consumatorului. Indicatorii de calitate a serviciilor masoara oportunitatea, accesibilitatea, seriozitatea, continuitatea serviciului.

De exemplu, in domeniul securitatii rutiere, se va putea considera ca un proiect de semnalizare a fost eficace daca a fost atins obiectivul reducerii cu 50% a numarului mediu anual de accidente in zona respectiva.

Aceasta ilustrare (Bartoli, 1997:80-90), aparent neinsemnata, poate ridica totusi numeroase intrebari:

1       Obiectivul fixat a fost pertinent? Nu puteam fi mai ambitiosi? Frecventa accidentelor este, oare, mai importanta decat gravi­tatea acestora?

2       Mijloacele folosite pentru atingerea rezultatului sunt coerente? Nu a existat cumva vreo risipa sau vreo proasta alocare a resurselor? Nu s-ar fi obtinut, oare, un rezultat mai satisfacator daca mijloacele respective ar fi fost astfel folosite?

3       Avea aceasta misiune un caracter prioritar de necontestat in comparatie cu alte demersuri posibile in materie de securitate rutiera?

4       Cine sunt actorii multumiti de rezultat? Si de ce sunt multumiti? A existat vreo logica personala sau ideologica care a determinat autoritatile locale sa puna accentul pe aceasta zona si nu pe o alta?

5       Aceasta actiune are si efecte negative? Nu cumva problemele de securitate au fost deplasate intr-o zona conexa?

6       Instaurarea acestui tip de semnalizare corespunde intru totul politicii nationale a guvernului in materie de securitate rutiera? Este aceasta adecvata unor orientari mai generale?

7       Organizarea muncii folosite in aceasta actiune intre diferitele entitati (servicii de stat, colectivitate, birouri de studiu, prestatori etc.) a functionat bine? Corespunde ea planurilor si misiunilor prevazute?

8       Ce impacturi secundare poate sa aiba aceasta asupra puterii actorilor sau entitatilor?

Astfel, daca la aceste intrebari obtinem mai multe raspunsuri negative sau indoielnice, chiar daca indicele „raportului rezultat obtinut/obiectiv pre-definit“ se dovedeste a fi ridicat, vom putea gasi urmatorul paradox: aparitia unei anumite eficacitati si, in acelasi timp, a unor numeroase elemente neperformante.

Pertinenta obiectivului ramane o chestiune centrala care ne trimite, de fapt, la o logica strategica. Abordat din perspectiva gestionarii, obiectivul va trebui sa corespunda unei alegeri prezentand urmatoarele caracteristici:

1       traduce tendinta spre coerenta in raport cu misiunea si cu vocatia organizatiei;

2       se inscrie intr-un orizont temporal pe termen lung sau mediu;

3       este insotit, pe de o parte, de definirea rezultatului asteptat in acest termen si, pe de alta parte, de analiza situatiei initiale, astfel incat sa se poata identifica traseul mediu care trebuie realizat;

4       este masurabil si trebuie sa contribuie la elaborarea de indi­catori si indici (cantitativi si/sau calitativi).

In ceea ce priveste organizatiile publice, pertinenta obiectivului nu poate fi conceputa decat in raport cu rolul pe care trebuie sa si-l asume aceasta organizatie la nivelul sau. Astfel, un serviciu public descentralizat va trebui sa se inscrie in cadrul unor politici publice in domeniul respectiv, insa obiectivele trebuie sa fie abordate cu mai multa precizie, avand in vedere rolul local sau specific incredintat in zona de actiune.

Conceptul de eficacitate sufera, asadar, de o alta ambiguitate, legata de gradul de importanta atribuit obiectivului: sa fie vorba de eficacitatea „macro“, vizand impactul actiunii asupra obiectivelor de interes general pentru societate? Sau mai degraba despre eficacitatea „micro“, care priveste efectul operatiunilor locale cu referire la strategia unitatii?

Una dintre particularitatile de aplicatie a conceptului eficacitatii in sfera publica este aceea ca diferitele niveluri sunt legate intre ele si trebuie avute in vedere. O privire exclusiv „macro“ risca sa omita conditiile de reusita ale eficacitatii (ramanand la stadiul unui „yaka“, ca si cand unitatile descentralizate nu ar fi decat niste intendente care ar trebui sa urmeze in mod automat – Bartoli, 1997).

Invers, o privire prea „micro“ se poate indeparta de sensul fundamental al actiunii serviciului public, izolandu-se, cand de fapt se impune o coerenta globala sau nationala.

1.7.  Principiul cuantificarii permite evaluarea rapida a activitatilor serviciului public prin aprecierea satisfacerii nevoii publice. Acest principiu este complementar principiului eficientei si sustine promovarea reformei serviciului public prin dezvoltarea unei culturi a serviciului public orientate spre consumator/client.

            Putem intelege ca, uneori, situatia monopolului de care beneficiaza inca utilizatorii serviciului public justifica determinarea regulilor care se aplica serviciilor publice si de natura sa garanteze utilizatorilor un nivel al prestatiilor pe care acestia il asteapta. Absenta concurentei nu le permite sa se intoarca la produsele alternative, in cazul unei nemultumiri.

Aceste principii ale serviciului public se aplica numeroaselor structuri, atat in dreptul public, cat si in dreptul privat. Ele raman valabile, chiar daca situatia utilizatorilor evolueaza si concurenta se dezvolta in interiorul serviciilor.

Dreptul public pune egalitatea tuturor in fata serviciului public ca un principiu fundamental. Aplicarea sa este mai putin usoara decat pare. Mai precis, o egalitate teoretica poate scoate in evidenta o mare inegalitate reala.

 Teorie si practica in organizatiile publice

1. Probleme generale

Cuvantul management genereaza multe neintelegeri: ele se refera la originea sa geografica, la intelesurile sale, la vechimea sa si chiar la domeniul sau initial de aplicare.

In general, termenul de management este acceptat ca provenind din termenul italian manneggiare – a manevra, a conduce27. Alti autori28,29 considera ca este vorba de un vechi termen francez de origine latina (provenind de la „manus“ – mana), termen ce a fost reintrodus in mod oficial in Franta de Academia Franceza in anul 1973. Termenul de management a fost utilizat, in general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon echivalent si, prin abuz de limbaj, ca un sinonim al cuvantului „gestiune”. Aceasta interpretare este limitativa, deoarece gestiunea este actiunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de catre reprezentantul ei, iar managementul, in acceptiunea aceleiasi surse30 bibliografice, este an­samblul activitatilor de organizare si conducere in scopul adoptarii deciziilor optime in proiectarea si reglarea proceselor microeconomice.

De obicei, apar confuzii in definirea conceptului:31

1       limitarea sensului de „management” la notiunea de organizare a sarcinilor dintr-o intreprindere;

2       asimilarea termenului in ideea de incadrare si, in special, la cei incadrati, la nivel de conducere eliminand ansamblul proceselor;

3       asocierea cu obiectivul profitului si cu finalitatile lucrative, fapt ce conduce la examinarea conceptului de performanta in organizatiile publice.

Chiar daca este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un neologism. Englezii in secolul al XIV-lea au folosit cuvintele „manage“ si „management“. Initial, termenul a fost intalnit in sfera sportiva, mai tarziu in domeniul artei operative si in stiinta militara cu scopul pregatirii unitatii militare pentru a obtine o victorie in batalie. 

          Conceptul de management nu este intalnit in secolele XVIII si XIX in domeniul economic, cand activitatea economica reprezenta un proces de prospectare, productie si desfacere, dar il intalnim in domeniul administratiei publice, cu accent in problemele serviciilor politiei, problemele navale si militare, in sfera politicului si a ziaristicii (sec. al XIX-lea).

          Ultimele sase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de management in toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscand elemente de definire proprii scolilor de management.

Prima definitie in limba franceza a managementului este atribuita lui Henry Fayol, care propunea in 1916 o structurare a functiei de conducere in cinci componente, astfel: „a conduce inseamna a prevedea si a planifica, a organiza, a comanda, a coordona si a controla“.32 In prezent, poate fi regasita, in actualizarile conceptuale ale managementului, o parte din elementele definitiei „fayoliene“33.

Activitatea lui Fayol, care a sustinut nasterea unei stiinte a administra­tiei intreprinderii, se gaseste in continuarea celei de administrare a afacerilor publice34.

La intrebarile puse privind domeniul initial de aplicare, numeroase lucrari ne fac sa consideram ca originile managementului pot fi regasite atat in administratie, cat si in intreprindere. Primii teoreticieni in management se preocupa de organizatiile publice. In conceptia lui Fayol, acestea sunt „intreprinderi care nu au obiective monetare“. De asemenea, studiile lui Simon35 asupra deciziei se bazeaza pe observatiile efectuate asupra admi­nistratiei publice. Un numar mare de proceduri, termeni din manage­mentul intreprinderilor provin din sectorul public. De exemplu, notiunea de „cadru“ isi are originea in sectorul militar, unde cadrul era ofiterul care forma rangul in armata romana (patronul oficial pentru cariera soldatului).

Hautchel, in lucrarea „Paradoxurile managementului public“, referindu-se la Michel Foucault, sesizeaza existenta managementului la nivelul organizatiilor guvernamentale, acesta fiind definit ca o „filosofie a conducerii/guvernarii”. El ne aminteste ca Taylor a explicat influenta asupra industriilor de la sfarsitul secolului XIX; principiile de organizare au un caracter militar, este un mod de a recunoaste marea contributie a principiilor de functionare a armatei in functionarea intre­prinderilor din acea perioada.

Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat in dublu sens, intre public si privat, in proportii diferite, in functie de tari si perioade.

Exista pericole daca, in mod constient sau nu, managementul public adopta modele extrase din organizatiile externe. Experienta demonstreaza ca idei specifice managementului pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management, scopurile, conditiile, sarcinile.

Plecand de la analiza unor concepte de baza pentru functionarea organizatiilor, vom aborda problemele managementului si marketingului serviciilor, responsabilitatilor publice, cererilor publice cu scopul evidentierii unor comportamente specifice sectorului privat care nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului public.

Managementul strategic se refera la atitudinea competitiva a organizatiei, concentrandu-se pe punctele tari si pe punctele slabe ale organizatiei intr-un mediu in schimbare. Aceasta afirmatie este reala si in sectorul public. Abordarile managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct in sectorul public.

In sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe atitudinea competitiva a diverselor organizatii si nu poate alege mixul produs/piata (intalnit in sectorul privat, cu scopul realizarii performantei organizationale).

In sectorul public, managementul strategic exprima valori, determinate prin procesul politic, ca raspuns la schimbarile mediului.

Rolul marketingului in sectorul privat este si acela de a intari relatia organizatie/clienti. Nu poate fi acelasi si in sectorul public, care se extinde dincolo de limitele cererii pietei. Marketingul in sectorul public consta in satisfacerea unor nevoi publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii in termeni cantitativi si calitativi36 . 

In sectorul privat, bugetul se bazeaza pe o previziune a vanzarilor, fiind un instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, in sectorul public, discutam de un act al alegerii politice. Procesul bugetar in sectorul public recunoaste necesitatea alegerii.

Conceptul de responsabilitate publica explica si justifica actiunile intreprinse si il intalnim in sectorul privat, pe piata produselor, iar in sectorul public, in actiunea colectiva. Actiunea colectiva, care exprima scopul colectiv, este o conditie necesara pentru societate si, intr-adevar, pentru functionarea pietei, acceptata ca institutiei37 .

Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replica a comporta­mentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit.

Prin urmare, managementul public este o „structura“ de guvernare (Scott, 1998) sau, in opozitie, este o arta, o calificare aplicata si verificata prin performantele celor ce au rolurile de manageri (Lynn, 2001). Managementul public devine o „institutie“ a guvernarii constitutionale (Weimer, 1995), care controleaza „aplicarea legilor“, care sunt de facto restrictii sau ghiduri de comportament, ce garanteaza de jure sistemul.

 Organizatia publica si mediul

Managementul public gaseste raspunsuri la intrebari de genul: „cum se face mai bine?“, „ce este?“, cum definim „ce trebuie sa fie?“, „de ce oamenii au comportamentele celor ce ar fi in cadrul administratiei?“, „cum aparatul administrativ poate fi condus pentru a-si indeplini misiunea Guvernul?“.

Adesea, ne confruntam cu pozitii diferite ale teoreticienilor si practi­cienilor privind managementul public si administratia publica. Daca managementul public il identificam ca un proces, ca o structura, ca o activitate sau un grup de persoane (manageri), ca o institutie avand un obiect, legi si principii proprii, administratia publica „implica activitate, are contingenta cu politica, tinde sa fie concentrata in ramura executiva a guvernarii, difera de administratia privata si este preocupata de aplicarea legii“ (Alexandru, I., 2001: 37).

In acest context, managementul serviciilor publice poate fi definit ca un ansamblu de metode si procese de definire a obiectivelor de organizare, alocare de resurse, antrenare si control al unei organizatii publice.

Pentru a intelege corect termenul de managementul serviciilor publice, ar trebui sa vedem mediul general in care a evoluat in ultimele doua decenii conceptul de management.

Provocarile organizatiilor publice sunt in mod direct legate de integrarea lor intr-un sistem largit, fie local, fie national sau international. Astfel, mediul organizatiilor este din ce in ce mai complex, schimbator si incert. Complexitatea pentru organizatia publica este dependenta, pe de o parte, de numarul de variabile prezente, iar pe de alta parte, de numarul de interactiuni intre aceste variabile. In acest sens, variabilele sunt de natura economica, sociala, culturala, tehnica, juridica, politica, structurala.

Schimbarea, fenomen stabilit intre doua stari, initiala si modificata, situatii specifice perioadelor ultimelor decenii ale secolului XX, este caracterizata de profundele progrese tehnologice cu influenta asupra modurilor de viata si de munca, de crizele economice, cu nevoile de rigoare care rezulta in acest sens.

Incertitudinea este o consecinta a complexitatii si schimbarii. Campul posibilitatilor este vast, amenintarile si oportunitatile nu sunt previzibile pe termen scurt, evenimentele sociale si politice suporta transformari structurale si conjucturale.

Presiunea mediului (intern sau extern) asupra organizatiei publice este intensa si se manifesta prin variabile-cheie care pot fi: globalizarea, progresele tehnice, asteptarile sociale, reglementarile, miscarile politice, culturile si sistemele de valori, problemele economice, tendintele demografice, proble­mele ecologice, fenomenele sociale etc. (figura 1)38.

In cadrul acestui tip de mediu, organizatia publica nu mai poate sa administreze functionarea sa ca in trecut, in masura in care conceptiile si practicile anterioare devin imposibil de adaptat, centralizarea structurilor si deciziilor necesita amanari ale raspunsurilor care au o compatibilitate redusa in raport cu nevoile de reactivitate. Politicile de mare anvergura se dovedesc a fi opuse nevoilor de rigoare bugetara. Procedurile si regulile interne provoaca rigiditati, nepermitand integrarea schimbarilor necesare.

Caracterul sistematic si impersonal al interventiilor publice se loveste de noile asteptari si exigente sociale.

Valorile serviciului public nu mai sunt suficiente sa motiveze utilizatorii provocand insatisfactii sociale.

Recrutarile si promovarile prin concurs nu pun in valoare capacitatea de adaptare la noile competente profesionale, de care organizatiile publice au nevoie.

Se observa, in acest sens, ca majoritatea caracteristicilor gestiunii birocratice din administratie este complet depasita in raport cu miscarile din mediu.

Figura 1. Provocarile mediului asupra organizatiilor publice

Pe de alta parte, noile conditii de reusita se evidentiaza in mod clar:

1       capacitatea strategica de a face alegeri si de a defini prioritatile (nu se mai poate „face totul“);

2       crestere flexibila;

3       organizare descentralizata raspunzand unui proiect global;

4       responsabilizare a actorilor interni, sprijinindu-se pe achizitia si valorizarea competentelor evolutive;

5       cercetare a performantei, integrand logistica necesara eficientei, eficacitatii si calitatii;

6       un potential de inovare si o reactivitate importanta;

7       un stil de management adaptativ, conform cu contextul, cu mizele si cu actorii.

Prin intermediul acestor factori-cheie, dificultatea managementului organizatiilor publice reiese cu atat mai mult, cu cat este vorba despre conditiile necesare, dar nu si suficiente. In alti termeni, nici o solutie miraculoasa nu este astazi luata in considerare pentru a asigura buna functionare a unei organizatii publice. La fel, nici o conceptie manageriala nu pare sa poata sa reduca riscurile prezente.

In acceptiunea sa deschisa, managementul vizeaza doua mari obiective:

(1) sa conduca organizatia publica, suportand turbulentele mediului;

(2)          sa reduca risipa, provenita din disfunctionalitatile interne sau greselile calitative ale functionarii.

Se poate, de asemenea, sa se considere ca functia majora a managementului este de a evita dezordinea organizatiei publice, numita „entropie“ (sau degradarea energiei). Se vorbeste, la toate nivelurile organizatiei publice, de angajarea in demersuri riguroase de actiune a functionarii, intr-o optica transversala si descentralizata. Managementul, cum subliniaza R.A.Thiertart39, „acest cuvant magic si incurcat de la sfarsitul anilor ’60 [], redescopera o realitate in care componentele sunt mai simple si consecintele mai importante, decat ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce raspunsuri pertinente provocarilor ocazionate de mediul turbulent.

„Managementul nu este suma instrumentelor moderne de gestiune: este punerea in perspectiva strategica a acestor instrumente“.40

Pentru a fi adecvat, managementul trebuie sa faca organizatia sa evolueze pragmatic.

3. Provocari si evolutii

Patru noi provocari sunt sursele evolutiilor manageriale: ele privesc structurile, procesele de decizie, punerea in practica efectiva si implicarea actorilor.

a. Provocarea structurala presupune raspunsul la o dubla dificultate: rigiditatea sistemelor si a procedurilor (provenita din organizatiile traditionale) si reducerea rolurilor (consecinta structurilor matriceale prost conduse, indeosebi cand cuplul „integrare/diferentiere“ este lasat la voia intamplarii)41.

Managementul actual va trebui sa combata fenomenul tehno-birocratic al organizatiilor publice. Or, contrar aparentelor, acesta se impune in special in structurile descentralizate, pentru care rolurile ramase cateodata nedefinite provoaca noi comportamente „sclerozante“. H. Mintzberg42 aduce urmatoarea afirmatie provocatoare: „descentralizarea centralizeaza“.

b. Provocarea decizionala

Luarea deciziei a reprezentat intotdeauna o provocare esentiala pentru managementul organizatiilor publice. Exista, intr-adevar, numeroase patologii decizionale: ele sunt provocate de deciziile automat luate, fara a tine seama de problematica de teren (fenomenul birocratic frecvent), deciziile difuze si in asa masura colective, incat nu se mai stie daca decizia a fost in final luata sau nu. In mediul public, aceasta provocare pare din ce in ce mai acuta si pune problema managementului particular.

c. Provocarea inceperii unei actiuni

            In organizatiile publice, fara indoiala mai mult decat in intreprinderile private, isi are sediul si persista sindromul „yaka“43. Provenit din modurile de gestiune traditionale, repozitionat pe directivele descendente, separarea tayloriana intre conceptie si executare se afla, in acest sens, la origine. Or, daca aplicarea lenta, respectiv, deformata a deciziilor era suportabila acum cateva decenii, acest lucru nu-si mai are rostul astazi. In plus, intervalele intre intentii si realizari sunt cateodata provenite din caracterul neadecvat al intentiei, al lipsei integrarii conditiilor de incepere a actiunii. Aceasta provocare presupune angajarea a doua tipuri de evolutii:

1       implicarea „regizorilor“ sau a utilizatorilor in procesul de concepere a actiunilor;

2       instaurarea unei apropieri globale a schimbarii, sprijinindu-se mai degraba pe procesul de definire si de incepere a actiunii, decat pe continutul schimbarii in sine.

d. Provocarea implicarii

Ea raspunde necesitatii de mobilizare a tuturor actorilor, pentru realizarea obiectivelor de performanta ale organizatiilor. Or, situatia este delicata si duala in acest plan; pe de o parte, evolutia stilurilor de management asociat eforturilor de descentralizare si de responsabilitate conduce la o mai mare luare in considerare a factorului uman in cadrul managementului organizatiilor, iar pe de alta parte, contextul turbulent si nesigur, ca si dificultatile economice si aspiratiile sociale generale stimuleaza nelinistile personale, in cadrul unui mediu de mare instabilitate. In mediul public exista si perceptia specifica (oferita de statut), in acelasi timp sursa de avantaje, ce trebuie pastrate, de rigiditati dificil de suportat si invidii intotdeauna nemeritate In acest sens, provocarea implicarii oamenilor este un obiectiv fundamental la care managementul nu poate raspunde cu simple tehnici motivationale, practice in managementul sectorului privat.

Fata de aceste patru familii de provocari, aprecierile traditionale, rigide sau prea mecaniste, apare necesitatea unei mari adaptari si nevoia de a tine cont de variabilele socio-organizationale. Aceasta apare ca si contrara rigorii si formalismului sau neglijarii dimensiunilor tehnico-economice ale functionarii, care conduc la practici neclare si foarte riscante.

Demersurile managementului contemporan cauta sa puna de acord formalismul si euristicul pentru a conduce strategic organizatia.

Exista mai multe diferente in conceptia traditionala si conceptia contemporana a managementului. Tabelul 4 reda modurile distincte de tratare a conceptiei traditionale si a conceptiei actuale a managementului. Pe de o parte, conceptul, asa cum apare, nu mai este nou, iar pe de alta parte, paradigmele au evoluat considerabil.

Tabelul 4. De la traditional la actual44

    Conceptia traditionala

          Conceptia actuala

A planifica (in mod rigid)

A finaliza (a defini obiective clare si cunoscute)

A organiza (in mod segmentat)

A organiza (a coordona/a defini si repartiza misiunile/rolurile individuale si munca de echipa)

A coordona activitati compartimentate

A aloca mijloacele necesare in functie de obiective

A comanda cu directive descendente

A antrena oamenii si echipele cu participarea

A controla a posteriori si/sau a priori cu sanctiune

A controla

A conduce, a urma, a aprecia, a masura performantele

Abordarea functiilor conducerii ne ajuta sa intelegem continutul procesului de conducere  si sa gasim raspunsul la intrebarea „ce inseamna a conduce?”.

Cunoastem din literatura de specialitate numeroase conceptii referitoare la continutul conducerii. H. Fayol, considera functiile conducerii descrise de verbele: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla. Alti specialisti apreciaza ca principalele functii ale conducerii sunt: planificare, executie, coordonare (H.B. Mayord), decizie, planificare, organizare, reglare, evidenta, control V.G. Afanasiev), sau, planificare, coordonare, motivare, control (E.F. Breack).

Literatura romaneasca prezinta diferite pareri cum sunt: planificare, organizare, decizie, reglare, evidenta si control – P. Vagu, G. Dumitru; prognoza, decizie, organizare, reglare, control – A. Negricioiu; Prevedere, organizare, comanda, coordonare, control – C. Russu; prevedere, organizare, antrenare – reglare, control – evaluare – I. Mihut.

A conduce inseamna a prevedea principalele obiective ale intreprinderii, a organiza activitatile necesare realizarii obiectivelor, a coordona desfasurarea acestora, a antrena personalul la realizarea obiectivelor si a controla modul de realizare a acestora, acceptam ca atribute ale conducerii prevederea, organizarea, coordonarea, antrenarea si declansarea actiunii si controlul.

Actualizarea necesara fiecareia dintre functiile procesului de condu­cere, previziunea, organizarea, antrenarea si declansarea actiunii, coordonarea si controlul, presupune:

1       Planificare versus finalizare

Functia de previziune este considerata ca cea mai importanta functie a procesului de conducere, ea anticipeaza  evolutia conditiilor in care se va afla sistemul condus, precum si, starea, comportarea si functionarea acestuia. Formele de concretizare ale ei sunt prognoza, planificarea, programarea

Planificarea evoca o apropiere rigida de constructia planurilor pentru viitor, care nu se dovedesc mai adaptate la contextul actual. Specialistii strategiei intreprinderii cunosc, de altfel, mai bine acest lucru, deoarece in anii ’80 s-a facut pasul catre „planificarea strategica a manage­mentului strategic“.

Demersul „finalizator“ este mai flexibil: el se bazeaza pe o definire a obiectivelor pentru organizatia considerata, pentru a da o finalitate actiunilor care vor rezulta si a facilita determinarea prioritatilor. In aceasta conceptie, se presupune ca obiectivele de fata sunt definite actorilor, in asa fel incat ele sunt clare si cunoscute.    Intr-o logica manageriala, obiectivul nu este numai o vaga orientare generala; el reprezinta intentia de ameliorare si de actiune cuantificabila (calitativ si/sau calitativ), ceea ce presupune sa poata sa defineasca, paralel cu obiectivul, o analiza a situatiei de inceput si indicatori de evaluare a situatiei de final.

Planul instrument folosit in organizarea si conducerea proceselor economico-sociale, care reflecta obiectivele de realizat, mijloacele folosite in acest scop, precum si termenele de realizare a obiectivelor, directioneaza intreaga activitate in functie de obiectivele propuse pe baza analizei realiste a starilor de fapt, a descifrarii tendintelor pozitive de evolutie in viitor a intreprinderii. Validitatea planificarii trebuie judecata printr-un singur criteriu – daca imbunatateste sau reduce profitul intreprinderii.

                                                        PREVEDEREA

                                                                                             

 Deciziile referitoare la planificare sunt orientate spre viitor, un viitor in care conditiile pot fi total sau partial diferite de cele existente in momentul elaborarii planului. De acea, activitatea de planificare trebuie sa fie clara, bazata pe consideratii realiste si cu referire la factorii exogeni economici, sociali, tehnologici, ce o pot influenta, in contextul influentei si actiunii factorilor endogeni Astfel, prin compararea previziunilor legate de mediu – CEEA CE AR PUTEA FACE intreprinderea, prin analiza posibilitatilor de care dispune – CEEA CE POATE FACE, este posibil a se face o alegere finala a strategiei – CEEA CE AR TREBUI SA FACA:

1       structurarea unui sistem informational corespunzator si, in cadrul acestuia, a unui sistem de comunicatii operativ;

2       dezvoltarea unui climat de munca favorabil colaborarii;

3       practicarea cu discernamant a delegarii de autoritate;

4       dezvoltarea competentei si nivelului de constiinta a personalului.

5       Aspectele ascunse ale organizarii

In sens traditional, „a organiza“ semnifica, inainte de toate, „a diviza“ pentru a raspunde prompt sarcinilor si rolurilor date indivizilor.     

Organizarea, in opinia lui Fayol, consta in construirea dublului, organism – social si material al unei organizatii si in inzestrarea acesteia cu tot ceea ce ii este necesar pentru functionarea sa: personal, materiale, utilaje, energie, bani, etc. Deci, organizarea inseamna „crearea structurii materiale si umane a intreprinderii”. Astfel, datoria conducerii este sa creeze o organizatie care sa permita ca „activitatile de baza sa fie indeplinite in conditii optime”, ceea ce face necesara existenta unei structuri in cadrul careia planurile sa fie pregatite si indeplinite cat mai eficient. Corespunzator acestei structuri, trebuie sa existe o unitate de comanda si de actiune (o conducere ierarhizata liniar) cu definirea clara a responsabilitatilor si modalitatii celei mai adecvate de luare a deciziilor.

Modul de organizare este deci baza impartirii si crearii compartimentelor.

 Astazi, organizatia este creata intr-o maniera de intarire a relatiilor intre logica functiei si proiecte, incluzand si coordonarea in procesul de organizare (Bartoli, 1997).

1       Folosirea mijloacelor

Alocarea mijloacelor reprezinta, fara indoiala, una dintre misiunile fundamentale si cele mai delicate ale managerilor. In masura in care resursele sunt limitate, este  necesar sa fie folosite in maniera cea mai pertinent posibila, in raport cu obiectivele si prioritatile urmarite. Mai mult, munca de apropiere „obiective – mijloace“ constituie un efort permanent pentru a garanta realismul demersurilor angajate.

1       A comanda versus antrenarea si declansarea actiunii

Se poate sublinia ca notiunea de comandament se realizeaza pe baza de directive descendente si definite unilateral, executantul neavand dreptul de a alege si fiind sub sanctiunea pedepsei.

Antrenarea presupune, in mod invers, ca persoanele – in dimensiunea lor individuala si colectiva – contribuie la realizarea structurii. O anumita dimensiune participativa (mai mult sau mai putin dezvoltata, in functie de stilurile de management adoptate) isi gaseste locul in cadrul acestui concept. Daca procesul de antrenare este esential, pentru ca organizatiile traiesc si evolueaza, aceasta nu semnifica faptul ca managementul se reduce la un proces, cum se crede uneori. Managerul, in special cel al unei organizatii publice, nu ar sti sa se concentreze numai pe impunerea de mecanisme de implicare a personalului, chiar daca acestea pot sa iasa in evidenta.

1       Exista control si control

„Intr-o organizatie, controlul consta in a verifica daca totul decurge conform programului adoptat, ordinelor date si principiilor admise. El are drept scop semnalarea greselilor si erorilor, inainte ca ele sa poata fi reperate, si evitarea lor pe parcurs. Acest control se manifesta atat la nivelul lucrarilor, cat si alangajatilor, actelor etc. Este bine sa fie evitata imixtiunea controlului in conducerea si executarea serviciilor.“ 45




Reprezentarile franceze clasice ale controlului cuprind doua caracte­ristici majore. In primul rand, controlul este fie a priori (cazul organismului public pentru care autorizatiile prealabil standardizate de activitate sunt definite), fie a posteriori (este cazul functiei obisnuite de evaluare finala a unei activitati terminate). Mai mult, controlul este insotit de sanctiune, inteleasa, in general, in sensul negativ al termenului, in caz de abatere fata de norma.

Or, sunt posibile si alte conceptii ale controlului. In terminologia anglo-saxona, conotatia cuvantului nu este deloc aceeasi, deoarece ea se aseamana mai mult logicii de urmat si de audit. Procesul de control, in cadrul demersu­rilor managementului contemporan, presupune o conducere permanenta a activitatii, pornind de la ideea unei apropieri de mecanismul intern, permitand o „proactiune“ si o reactie rapida in functie de oportunitati si de primejdii  

Functia de control se realizeaza prin activitati (de conducere) menite sa asigure reglarea activitatii conduse, astfel incat prin corectiile dispuse, prin diminuarea sau eliminarea factorilor perturbatori si a cauzelor acestora obiectivele propuse sa fie realizate.

Comparatie                           Masurare                                Rezultate/

rezultate/activitate                    rezultate/                              activitate                             

        si                                    activitatii                                      reala

standarde                                    reale

Identificarea                                                                             Activitatea

  abaterilor                                                                                    dorita

                                                                                                           

Analiza                         Program                                   Aplicarea

cauzelor                                    de actiuni                                 corectiilor

abaterilor                                  corective

Etapele controlului pot fi caracterizate de urmatoarele activitati: stabilirea obiectivelor controlului si programarea; determinarea nivelurilor de performanta ce pot fi masurate; proiectarea sistemului de control; pregatirea personalului; verificarea si masurarea diferitilor parametrii fata de limitele prestabilite; interpretarea critica a abaterilor (amploarea, natura lor); realizarea unor actiuni de reglaj, corectare, pe baza informatiilor care circula in sistemul dat.    

Daca managementul este ansamblul de metode si procese de definire a obiectivelor, de antrenare si control in serviciul calitatii a prestatiilor externe si a modalitatilor de functionare interna, atunci managementul intereseaza orga­ni­za­tia publica. In opinia unor specialisti, exista o puternica miscare manageriala care cauta sa transforme mai mult sau mai putin sectorul public, prin intermediul a patru mutatii majore:

1       de la o administratie centrata pe propria sa functionare la o administratie deschisa;

2       de la o administratie de procedura si de supunere la o administratie de responsabilitate;

3       de la o administratie verticala, unde totul este comandat de piramida ierarhica, la o administratie transversala, existand in retea;

4       de la o administratie cu cheltuieli la o administratie cu rezultate.

In sfarsit, ea nu are nimic „revolutionar“ si nou in mod fundamental; pentru a fi pertinenta, ea nu poate decat sa se sprijine pe lectiile (experientele) din trecut, retinand atuurile actuale, si sa se sprijine pe modalitatile de achizitionare a tehnicilor potentiale pentru viitor. Aceste observatii fiind facute, suntem in masura sa afirmam ca organizatiile publice sunt corect si bine raportate la demersurile manageriale.

3. Gestiunea serviciilor publice

Termenul de gestiune46, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de catre reprezentantul ei sau totalitatea operatiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, pastrarea si eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor banesti dintr-o societate comerciala sau institutie, trebuie diferentiat, cel putin din punctul de vedere al continutului activitatilor, de termenul de management. Termenul de management47, in care regasim ansamblul activitatilor de organizare si conducere, in scopul adoptarii deciziilor optime in proiectarea si reglarea proceselor, a sistemului, apreciem ca il include si pe cel de gestiune, indiferent de definitia data celui din urma.

Gestionarea serviciilor publice, ca notiune, o intalnim atat in legislatia nationala (Legea administratiei publice locale si  Legea serviciilor comunitare de utilitati publice, Legea nr.51/2006), cat si in Carta Europeana a autonomiei locale48. Reglementarile legale au urmatorul continut:

1       „Gestiunea serviciilor de utilitati publice reprezinta modalitatea de organizare, functionare si administrare a serviciilor de utilitati publice in scopul furnizarii/prestarii acestora in conditiile stabilite de autoritatile administratiei publice locale”(art.23, alin1, Legea nr.51/2006).

2       „Autonomia priveste atat organizarea si functionarea administratiei publice locale, cat si gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta“.

„Prin autonomie locala se inteleg dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice“ (Carta Europeana a autonomiei locale). Cea de-a doua reglementare a impus modificarea primei reglementari prin Ordonanta de Urgenta nr. 22/1997, devenind: „Autonomia locala priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de a gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta“.

In lucrarile de drept administrativ, partea consacrata modurilor de gestiune a serviciilor colective este cea mai importanta. Lucrarile de economie consacra lungi capitole avantajelor si constrangerilor gestiunii publice si gestiunii private.

Gestionarea serviciului public poate fi facuta de o persoana publica (stat, comunitati locale, institutii) sau de o persoana privata (fizica sau juridica).

Literatura de specialitate descrie urmatoarele moduri de gestionare a serviciilor publice: 49

1.     administrarea prin regii autonome sau institutii publice;

2.     contractul de concesionare;

3.     contractul de inchiriere;

4.     locatia de gestiune;

5.     contractul civil;

6.     contractul comercial.

Opozitia, „gestiune publica – gestiune privata“ acopera, in ansamblu, cele mai diverse situatii. Cetatenii (utilizatori/consumatori) nu au fost lipsiti niciodata de un serviciu public. Putem intalni prezenta acestora fie la nivelul controlului fuziunii, fie la nivelul structurii capitalului, fie la nivelul statutului operatorului. Daca consideram ca structura de control este, in mod normal publica, atunci vom avea patru configuratii posibile de gestiune a serviciului public, 50 care ar cores­punde situatiilor existente si in tarile Uniunii Europene. Acestea sunt (figura 2):

1       gestiunea printr-o colectivitate: gestiune directa;

2       gestiunea printr-un organism public: gestiunea publica;

3       gestiunea privata sub conducerea publica: delegare;

4       gestiunea privata: sector privat.

Sectoarele de activitate ale serviciilor publice au fost aranjate de la stanga la dreapta in functie de ordinea importantei gestiunii delegate.

In Romania practica demonstreaza utilizarea uneia dintre cele doua forme clasice de gestiune directa si delegata, stabilirea practicarii uneia dintre forme ramanand la latitudinea hotararilor consiliilor locale, ale consiliilor judetene, ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti ori  ale asociatiei de dezvoltare comunitara,”dupa caz, in functie de natura si starea serviciului, de necesitatea asigurarii celui mai bun raport pret/calitate, de interesele actuale si de perspectiva ale unitatilor administrativ-teritoriale, precum si de marimea si complexitatea sistemelor de utilitati publice”(Legea nr.51/2006,art.23).

Penitenciare                    Distributie de apa

Posturi maritime             Distributie de electricitate

Sanatate                         Telefon

Distributie de gaz            Servicii funerare

Sport/Timp liber             Parcari

Figura  Repartizarea pe moduri de gestiune a serviciilor publice europene

3.1. Gestiunea publica. Prin aceasta se intelege furnizarea unui serviciu colectiv printr-o persoana juridica de drept public. Aceasta persoana juridica de drept public poate fi insasi colectivitatea teritoriala sau un organism de drept public plasat sub controlul direct al unei colectivitati teritoriale.

Modalitatile de organizare si realizare a gestiunii serviciilor de utilitati publice (Legea nr.51/2006, art.23, alin.2) prevad doua tipuri de gestiune publica:

    a) gestiunea directa si,

    b) gestiune delegata.

Gestiunea se reglementeaza prin hotarare a consiliilor locale, a consiliilor judetene, a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, ori a asociatiei de dezvoltare comunitara, dupa caz, in functie de natura si starea serviciului, de necesitatea asigurarii celui mai bun raport pret/calitate, de interesele actuale si de perspectiva ale unitatilor administrativ-teritoriale, precum si de marimea si complexitatea sistemelor de utilitati publice (Legea nr.51/2006, art.23, alin3).

In cazul gestiunii directe raporturile juridice dintre autoritatile administratiei publice locale sau asociatiile de dezvoltare comunitara, dupa caz, si operatorii serviciilor de utilitati publice sunt reglementate prin hotarare de dare in administrare (Legea nr.51/2006, art.24, alin.1).

In cel de-al doilea caz, cel al gestiunii delegate, raporturile juridice dintre autoritatile administratiei publice locale sau asociatiile de dezvoltare comunitara, dupa caz, si operatorii serviciilor de utilitati publice sunt reglementate prin hotarari si contracte prin care se deleaga gestiunea serviciilor. Raporturile juridice dintre operatorii serviciilor de utilitati publice si utilizatorii acestora (Legea nr.51/2006, art.24, alin. 2) sunt raporturi contractuale desfasurate in baza contractului-cadru de furnizare/prestare a serviciilor de utilitati publice, elaborat de autoritatea de reglementare competenta, cu respectarea prevederilor legale in vigoare, a regulamentelor serviciilor si a caietelor de sarcini specifice acestora.

Legislatia franceza ofera exemple ilustrative ale acestor situatii. Gestiunea poate fi asigurata printr-o colectivitate teritoriala, regiune, judet, comuna, sau printr-o institutie publica nationala sau locala.

In diferite tari din Europa, intalnim sisteme de gestiune care raspund acestei definitii. In Germania, Belgia, Italia, Spania, Portugalia, responsa­bilitatea gestiunii serviciilor colective este frecvent asigurata de colectivitatile locale sau de institutiile publice dupa un regim al dreptului public.

3. Gestiunea directa

Gestiunea directa este reprezentata de situatii in care colectivitatea locala, prin autoritatile sale reprezentative, asigura ea insasi serviciul public sau il transfera unei institutii publice aflate in subordinea sa.

Prin gestiune directa intelegem capacitatea de administrare a serviciului public sau de transferare unei institutii publice aflate in subordinea autoritatii publice locale, sau, asumarea de catre autoritatile administratiei publice locale sau de catre asociatiile de dezvoltare comunitara in calitate de operator, a tuturor sarcinilor si responsabilitatilor ce le revin in furnizarea/prestarea serviciilor de utilitati publice folosind sistemele de utilitati publice aferente.

Clarificarile terminologice si conceptuale intalnite in diferite texte, norme si legi ne vor permite intelegerea experientelor si dezvoltarea instrumentelor de interpretare si corelarea a datelor. In acest sens vom cauta sa raspundem la intrebarile de tipul:

1.     Ce sunt asociatiile de dezvoltare comunitara? 

         Asociatiile de dezvoltare comunitara se constituie pa baza asocierii intercomunitare intre doua sau mai multe unitati administrativ-teritoriale limitrofe,  reprezentate de autoritatile administratiei publice locale. Scopul asocierii este acela de a infiinta, dezvolta, gestiona si/sau exploata in comun unele sisteme comunitare de utilitati publice si de a furniza/presta servicii de utilitati publice „pe raza teritoriala a unitatilor administrativ-teritoriale asociate”.

2.     Ce este un operator? Cine poate avea calitatea de operator? Cum pot fi organizati operatorii?

         Operatorul, in legislatia romaneasca (Legea nr.51/2006) este definit ca persoana juridica romana sau straina care are competente si capacitatea de a furniza/presta (atestate prin licenta), un serviciu de utilitati publice, asigurand administrarea si exploatarea sistemului de utilitati aferent acestuia.

         Calitatea de operator o poate avea o autoritate a administratiei publice locale sau o structura proprie acesteia cu personalitate juridica, asociatiile de dezvoltare comunitara, societatile comerciale infiintate de autoritatile administratiei publice locale sau de asociatiile de dezvoltare comunitara, „cu  capital social al unitatilor administrativ-teritoriale”, sau societatile comerciale cu capital social privat sau mixt.

          Operatorii pot fi organizati sub forma serviciilor publice de specialitate cu personalitate juridica, subordonati autoritatilor administratiei publice locale.

3.     Ce sunt sistemele de utilitati publice? Dar infrastructura tehnico-edilitara?

      Fiecarui serviciu de utilitate publica ii este propriu un sistem de utilitati publice, constituit din bunuri mobile si imobile – terenuri, cladiri, constructii si instalatii tehnologice, echipamente si dotari functionale-. Ansamblul bunurilor si imobilelor se constituie in sistemul de utilitate publica, prin a carui utilizare se asigura furnizarea/prestarea serviciului.

      Infrastructura tehnico-edilitara apartine domeniului public ori privat al unitatilor administrativ-teritoriale.Ea este reprezentata de ansamblul sistemelor de utilitati publice necesare furnizarii/prestarii serviciilor de utilitati publice.

4.     Ce este licenta si cine o poate emite?

       Licenta este un act „tehnic si juridic” prin care se atesta calitatea de operator de servicii de utilitati publice intr-un domeniu reglementat si se recunoaste capacitatea si dreptul acestuia de a furniza/presta un serviciu de utilitate publica. Licentele sunt emise de autoritatea de reglementare competenta sau atunci cand este cazul de autoritatile administratiei publice locale. Autoritati nationale de reglementare competente sunt: Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Servicii Comunitare de Utilitati Publice(A.N.R.S.C.), Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Energiei (A.N.R.E.), Autoritatea Rutiera Romana (A.R.R.), sau autoritatile administratiei publice locale, dupa caz.

         In tara noastra conform legislatiei, gestiunea directa poate fi incredintata: 

         A. unor structuri proprii autoritatilor administratiei publice locale sau ale asociatiilor de dezvoltare comunitara, cum sunt:

1       Cu personalitate juridica: servicii publice sau directii de specialitate (au gestiune economica, autonomie financiara si functionala, patrimoniu propriu) in subordinea consiliului local ori judetean, sau a  asociatiei de dezvoltare comunitara.

2       Fara personalitate juridica: compartimente de specialitate, servicii publice sau directii de specialitate (cu autonomie financiara si functionala), in cadrul aparatului propriu al consiliului local ori judetean.

     Acestea sunt infiintate prin hotarari ale consiliilor locale, ale consiliilor judetene, ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau ale asociatiilor de dezvoltare comunitara.

B. unor servicii publice de specialitate cu personalitate juridica (au patrimoniu propriu, autonomie financiara si functionala, gestiune economica) subordonate autoritatilor administratiei publice locale, denumiti operatori. Ei furnizeaza / presteaza un serviciu de utilitati publice prin exploatarea si administrarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciului. Actul care sta la baza incredintarii gestiunii directe este  hotararea de dare in administrare a serviciului, hotarare adoptata de consiliile locale, de consiliile judetene, de Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau de asociatia de dezvoltare comunitara. Autoritatea de reglementare competenta elibereaza licenta operatorului in vederea incredintarii gestiunii directe pentru serviciul de utilitate publica. 

Des intalnite sunt formele gestiunii directe: regia directa, regia  depersonalizata, regia autonoma.

3.3. Gestiunea semidirecta

Gestiunea semidirecta poate fi inteleasa ca un proces de administrare mixta a serviciului public, in sensul exploatarii in regie directa, alaturi de prestarea unei parti a serviciului public, de catre o intreprindere exterioara (din sectorul privat).

Autoritatile administratiei publice locale, actionand in beneficiul statului si al colectivitatii locale, au posibilitatea sa aleaga forma de gestiune a serviciului public. In acest sens, ele au dreptul de a incredinta gestiunea unui serviciu public intentu personae, indiferent daca agentul este public sau privat. Incredintarea serviciului public unei persoane publice sau private trebuie sa respecte transparenta, ceea ce presupune publicitate, concurenta.

3.4. Gestiunea delegata

Gestiunea delegata reprezinta procesul de incredintare a administrarii serviciului public de catre autoritatea administrativa unei intreprinderi, de regula, din sectorul privat. Ea este un proces de transfer a sarcinilor si responsabilitatilor privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilitati publice, administrarea si exploatarea sistemelor de utilitati publice necesare serviciului, de la autoritatile administratiei publice locale sau asociatiile de dezvoltare comunitara la unul sau mai multi operatori.

Forme de gestiune delegata intalnite in practica si care au baza contractul de delegare a gestiunii sunt concesiunea, arendarea, regia interesata.

Delegarea de gestiune a serviciilor de utilitati publice se aplica acelor activitati cu caracter industrial si comercial, constituite in servicii situate in centrul colectivitatilor locale.

Gestiunea delegata este modalitatea de gestiune in care autoritatile administratiei publice locale sau asociatiile de dezvoltare comunitara, dupa caz, transfera unuia sau mai multor operatori toate sarcinile si responsabilitatile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilitati publice, precum si administrarea si exploatarea sistemelor de utilitati publice aferente acestora, pe baza unui contract de delegare a gestiunii (art.30, Legea nr.51/2006 ). Gestiunea delegata se realizeaza prin intermediul unor operatori de servicii de utilitati publice de tipul :

a) „societati comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utilitati publice, infiintate de autoritatile administratiei publice locale sau de asociatiile de dezvoltare comunitara, cu capital social al unitatilor administrativ-teritoriale;

b) societati comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utilitati publice rezultate ca urmare a reorganizarii administrative a regiilor autonome de interes local sau judetean ori a serviciilor publice de specialitate subordonate autoritatilor administratiei publice locale, al caror capital social este detinut, in totalitate sau in parte, in calitate de proprietar/coproprietar, de unitatileadministrativ-teritoriale;

c) societati comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utilitati publice cu capital social privat sau mixt”.

Operatorii care isi desfasoara activitatea in regim de gestiune delegata furnizeaza/presteaza un serviciu de utilitati publice utilizand infrastructura tehnico-edilitara aferenta acestuia.

Delegarea serviciului public se realizeaza printr-un contract care poate fi: contract de concesiune, contract de parteneriat public-privat; in contract sunt precizate partile contractante, obiectul contractului, durata contractului, drepturile si obligatiile partilor contractante, sarcinile si responsabilitatile partilor privind programele de investitii, nivelul redeventei sau al altor obligatii. Elemente referitoare la indicatorii de performanta privind calitatea si cantitatea serviciului, aspectele practice referitoare la tarifare (proceduri de stabilire, modificare sau ajustare a tarifelor, modul de tarifare si procedurile de incasare a contravalorii serviciului furnizat/prestat) fac obiectul unor articole distincte in contractul de delegarea gestiunii serviciului. Ca anexe la contract (Legea nr.51/2006, Sectiunea 3, art.30, alin.6)  sunt obligatorii urmatoarele: caietul de sarcini privind furnizarea/prestarea serviciului, regulamentul serviciului, inventarul bunurilor mobile si imobile, proprietate publica sau privata a unitatilor administrativ- teritoriale aferente serviciului, procesul verbal de predare – preluare a  infrastructura tehnico-edilitara aferenta acestuia. Clauzele obligatorii contractului de delegare a gestiunii (Legea nr.51/2006, art.30, alin.7) se refera la:     

   a) denumirea partilor contractante;

    b) obiectul contractului;

    c) durata contractului;

    d) drepturile si obligatiile partilor contractante;

    e) programul lucrarilor de investitii pentru modernizari, reabilitari, dezvoltari de capacitati, obiective noi si al lucrarilor de intretinere, reparatii curente, reparatii planificate, renovari, atat fizic, cat si valoric;

    f) sarcinile si responsabilitatile partilor cu privire la programele de investitii, la programele de reabilitari, reparatii si renovari, precum si la conditiile de finantare a acestora;

    g) indicatorii de performanta privind calitatea si cantitatea serviciului, stabiliti prin caietul de sarcini si regulamentul serviciului, si modul de evaluare si cuantificare a acestora, conditii si garantii;

    h) tarifele practicate si procedura de stabilire, modificare sau ajustare a acestora;

    i) modul de tarifare si incasare a contravalorii serviciilor furnizate/prestate;

    j) nivelul redeventei sau al altor obligatii, dupa caz;

    k) raspunderea contractuala;

    l) forta majora;

    m) conditii de redefinire a clauzelor contractuale;

    n) conditii de restituire sau repartitie, dupa caz, a bunurilor, la incetarea, din orice cauza, a contractului de delegare a gestiunii, inclusiv a investitiilor realizate;

    o) mentinerea echilibrului contractual;

    p) conditiile de reziliere a contractului de delegare a gestiunii;

    q) administrarea patrimoniului public si privat preluat;

    r) structura fortei de munca si protectia sociala a acesteia;

    s) alte clauze convenite de parti, dupa caz.

Gestiunea delegata unilateral a serviciilor publice presupune existenta unui act juridic unilateral (lege, hotarare a autoritatii administratiei centrale sau locale) prin care se administreaza prin delegare, unilateral, serviciul public. Astfel de forme sunt cunoscute in tarile dezvoltate, unde autoritatile administratiei publice locale detin capitalul majoritar in cadrul unei societati comerciale care urmeaza a fi privatizata prin act juridic unilateral. Se cedeaza cota majoritara de participare la capital celorlaltor actionari, urmand ca serviciul public sa functioneze in regim privat. Hotararea autoritatii admi­nistratiei publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegarii.

Delegarea unilaterala poate fi infaptuita prin formarea unei asociatii comune in scopul realizarii unor lucrari de interes local, prin dispozitiile legii, asociatiilor, federatiilor, cooperativelor, prin hotarare de guvern sau a societatilor mixte, ca urmare a hotararilor consiliului local.

In majoritatea tarilor europene, serviciile urbane au o pondere eco­nomica mare si sunt gestionate de operatori privati, in regim de gestiune delegata.

Exemplificam prin cifrele ce reprezinta procentul de delegare a serviciilor urbane in cazul Frantei (tabelul 5.).

Privatizarea serviciilor publice poate fi realizata prin transformarea regiilor autonome in societati comerciale sau prin cesiunea actiunilor in cazul societatilor comerciale cu capital majoritar de stat.

Tabelul 5. Ponderea delegarii principalelor servicii urbane in Franta

Serviciul

Procentul delegarii
[%]

Volumul activitatilor

[miliarde franci]

Apa

80

44,00

Termoficare

95

10,00

Transport (fara RATP)

75

8,00

Restaurante municipale

13

8,00

Tratarea deseurilor menajere

85

10,00

Colectarea deseurilor menajere

50

6,00

Retele de cablu

99

2,50

Parcari urbane

60

1,50

Sursa: DAFSA 1997 (cifre din 1995, reactualizate pentru anumite servicii) in „Finantarea infra­structurilor si a serviciilor de gospodarie comunala“, Editura Ministerului Administratiei si Internelor, 2004, p. 277.

Succesul administrarii serviciului public prin metode de delegare obliga autoritatile administratiei publice sa stabileasca forma juridica a rapor­turilor dintre administratie si prestatorii de servicii si masurile asiguratorii pentru fiecare parte contractanta, deci regulile delegarii.

Un numar tot mai mare de operatori de servicii publice incearca cunoasterea nevoilor beneficiarilor pentru a-si adapta serviciile la cerintele acestora. Cand un serviciu se gaseste in concurenta cu un alt serviciu public, conducerea intelege acest lucru foarte repede din cauza libertatii de alegere de care dispun beneficiarii. Cand nu este vorba de o situatie de concurenta, perceperea acestei nevoi este mai putin evidenta.

3.5. Serviciul public in locatie de gestiune

Teoria economica defineste locatia de gestiune prin expresia „procedeu de transfer“. Acest transfer are loc intre doua parti, prin care una dintre parti, numita locator, pune la dispozitia celei de-a doua parti, numita locatar, un fond de comert sau o entitate comerciala, lipsita de autonomie economica, in scopul administrarii cat mai rentabile a acestuia de catre locatar.

In contraprestatie, locatarul are obligatia sa plateasca locatorului o suma de bani determinata sau determinabila.60

Extrapoland in domeniul administratiei publice, locatia de gestiune este „un contract administrativ prin care o persoana publica incredinteaza unei persoane private (pe care o plateste cu sume forfetare) exploatarea unui bun, din domeniul public sau a unei afaceri (inchirierea fondului de comert)” 61 Prin acest contract, titularul este remunerat direct de catre administratia publica, remuneratia fiind forfetara (pe baza de comision calculat asupra facturii).

Legislatia romaneasca (Legea nr. 15/1990) a permis incheierea unor astfel de contracte in cazul unor „sectii economice din structura regiei autonome“6

3.6. Concesionarea serviciilor publice

Concesionarea ca procedura de gestionare delegata a fost intalnita in perioada romana, cand Imperiul si municipalitatile  au incheiat contracte pe perioada de cinci ani pentru activitati in domeniul postei, drumurilor, pietelor, porturilor (2004, p.292-295). In Franta prima concesionare a fost incheiata in anul 1554, pentru realizarea unui canal.

Asa cum reiese din lucrarile de specialitate, prin concesiune se intelege „o conventie prin care o persoana publica insarcineaza cu prestarea unui serviciu public o intreprindere privata care sa asigure finantarea lucrarilor, exploatarea lor si care sa fie remunerata din redeventele percepute de la usageri“. 63

Concesionarea presupune realizarea celor trei conditii minime:

1.     existenta cadrului legislativ, institutional si administrativ specific acestui tip de activitate;

2.     realizarea contractului de concesiune, care presupune si etapele premergatoare incheierii acestuia;

3.     includerea in contractul de concesiune a unor prevederi minimale referitoare la viabilitatea contractului, alocarea riscurilor partenerilor contractuali si protejarea intereselor partilor.

Introducerea celor doi actori ai contractului de concesiune, conce­dentul si concesionarul, a aparut in definitia data de Gilles Lebreton64, care numeste concesionarea serviciului public ca fiind „actul administrativ prin care o persoana publica, numita concedent, incredinteaza unei persoane pri­vate, numita concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul sau, recu­noscandu-i dreptul de a percepe redeventa de la beneficiarii serviciului“.

Concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se realizeaza prin licitatie publica sau prin negociere directa, conform preve­derilor legii.

Concesionarea se poate realiza prin licitatie publica, ce poate fi licitatie publica deschisa, sau prin licitatie publica cu preselectie, precum si prin negociere directa. Concesionarea nu este o tranzactie publica, ea este definita de criterii, reguli de atribuire si de executie specifice unor astfel de contracte, fundamentandu-se pe regimul juridic autonom (OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii).

Contractul de concesiune reprezinta elementul esential al delegarii gestiunii. In cazul serviciilor de utilitate publica intervine tipul de contract sectorial, prin care se intelege „contractul de achizitie publica care se atribuie in scopul efectuarii unei activitati relevante in sectoarele de utilitate publica:

a) apa;

b) energie;

c) transport;

d) posta (OG nr.34/2006, art.229, alin. 2).

Literatura de specialitate si practica internationala ofera o varietate de exemple din care se desprind aspecte comune acestei forme de gestiune a serviciilor publice.

           3.7.  Serviciul public in regie proprie

Serviciile publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritatile administratiei publice le gestioneaza direct sunt considerate servicii gestionate in regie proprie.

Aceste servicii nu au personalitate juridica, iar gestionarea poate fi directa – pe baza finantarii publice – sau indirecta – pe baza unei autonomii financiare.

Sunt cunoscute si cazurile in care serviciile publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate in regie proprie (spatiul locativ).

Autoritatile administratiei publice locale pot gestiona servicii publice fara personalitate juridica, infiintate la nivel local, in structura organiza­torica a autoritatilor locale sub forma departamentelor, directiilor, biro­urilor, servi­ciilor. Managementul acestora se caracterizeaza prin urmatoarele:

1       managementul financiar-contabil este asigurat de cel al autoritatii locale;

2       un functionar, angajat al primariei sau al consiliului judetean, subordonat direct primarului ori presedintelui consiliului judetean, asigura managementul serviciului public respectiv.

3.8.  Serviciile publice in regim de franchising

Franchising-ul este o metoda moderna de a incepe si desfasura o activitate de producere si/sau comercializare pe cont propriu, intr-un anumit spatiu, de bunuri sau servicii care au fost lansate anterior cu succes in alte teritorii (piete)65. Din punct de vedere juridic, franchising reprezinta un contract intre doua sau mai multe parti, avand ca obiect acordarea unei concesiuni, prin care o parte, denumita franchisor, primeste de o alta parte, numita franchisie, dreptul de a exploata un „pachet“ de drepturi de proprietate intelectuala asupra unor bunuri si/sau servicii, conform unui anumit plan general de afaceri elaborat de franchisor.

Operatiunile de franchising pot fi evidentiate astfel:

1)     distributia in mod selectiv si limitat a unor bunuri sau servicii, prin folosirea numelui producatorului sau a unei marci;

2)     concesionarea intregului sistem operational, si

3)     folosirea marcii in cadrul procesului de productie derulat sub o licenta.

In cazul administratiei publice, contractul de franchising impune ca autoritatile administratiei publice locale sa stabileasca planul general de marketing, in calitate de producatoare de servicii publice, iar distributia lor sa fie realizata de sectorul privat.

Avantajele unui astfel de contract, rezumate, sunt:

1       cresterea interesului pentru dezvoltarea parteneriatului sector public/sector privat, pentru cel de-al doilea, cu scopul penetrarii pe noi segmente de piata;

2       scaderea riscului sectorului public in ceea ce priveste investitia in sectorul public, aceasta fiind facuta de sectorul privat;

3       obligativitatea contractuala a partii reprezentate de sectorul privat, referitoare la respectarea clauzelor si a normelor, functio­narea comerciala, managementul investitiilor, plata redeventei (calculata in procente sau in cota fixa), functie de serviciile „vandute“66.

4. Nivelurile de actiune si analiza ale managementului

S-a observat ca, intr-adevar, „gestiunea“ si „managementul“ sunt notiuni distincte si complementare: prima se leaga de functii si tehnici (permitand combinarea diferitelor tipuri de mijloace), a doua se sprijina pe procese, privind toate profesiile din organizatie.



Functionarea corecta a organizatiei presupune combinearea celor doua dimensiuni ale gestiunii si managementului. Astfel, un gestionar financiar este un manager (mai putin pentru performanta intrinseca a directiei sale financiare, la care contribuie competitivitatea actiunilor sale); un subordonat care administreaza „productia“ serviciului sau teritorial trebuie sa fie „managerul“ activitatilor echipelor sale, in conformitate cu politica administratiei sale. . .

In sectorul public, managementul pare a fi pe punctul de intrare in obisnuit si expresia „management public“ este din ce in ce mai folosita. Totusi, dincolo de ambiguitatea deja semnalata intre managementul orga­nizatiilor publice (optica gestionara) si managementul politicilor publice (optica politico-juridica), un dublu efect reductor se produce in folosirea sa.

Astfel, economistii trateaza mai bine ceea ce am putea numi „macromanagement“, in timp ce psihosociologii exceleaza in contributiile lor asupra „micromanagementului“.

            Din definitia pe care am dat-o managementului putem considera ca el comporta un aspect bidimensional (tabelul 6), pe de o parte aspectul corespunzator nivelului conducerii organizatiei, „macromanagement“, iar pe de alta parte, cel care corespunzator nivelului interpersonal, specific sistemului relatiilor dintre „manager“ si „angajat”, „micro­management“.

Tabelul 6.  Nivelurile de analiza si actiune

Functii

       

         Niveluri                    

Prevedere

Organizarea

Coordonare

Antrenarea si declansarea actiunii

Control si reglare

„Macro“ = Conducerea organizatiei

Strategie

Proiectul organizatiei

Repartizarea misiunilor

Coordonarea

Bugetare

Alocarea conform prioritatilor

Comunicare interna

Actualizarea metodelor de munca

Evaluarea rezultatelor

Conducerea activitatilor

„Micro“ = Relatia manager/ angajat

Obiective individuale

Definirea functiei

Delegare

Conditii si mijloace de munca

Convorbiri individuale

Motivare (+) si
(-)

Apreciere

Rezultate

Asistenta

Sanctiune

        In teorie, toate componentele guvernului sunt responsabile in fata liderilor politici si, in final, a oamenilor. Acest aparat al responsabilitatii a fost odata o preocupare majora in studiile privind administratia publica si autoritatile statutare. Problemele de responsabilitate pot conduce la probleme de ineficienta. „Problema majora a intreprinderilor cu capital de stat este natura lor hibrida”. Cercetatorii din administratia publica sustin ca nu au responsabilitate birocratica datorita responsabilitatii publice.  

       Intreprinderile publice au oscilat intre scopuri sociale, obiective politice si misiuni economice, fiind incapabile sa fie de acord cu prioritatile lor. Ca rezultat, ele se confrunta cu scopuri conflictuale, compromisuri intre scopurile multiple si un grad ridicat al asteptarilor politicienilor si publicului.

         Responsabilitatea este o problema fundamentala, ceea ce se poate vedea din cele trei caracteristici distinctive ale intreprinderilor publice:

1. trebuie sa fie in proprietatea publica;

 trebuie sa fie angajate in producerea de bunuri si servicii pentru vanzare;

3. veniturile din vanzari trebuie sa fie legate de costuri.

         Aceste caracteristici pot conduce la o concluzie privind responsa­bilitatea. Intreprinderile publice sunt organizatii menite sa fie o parte a sectorului public, dar si sa functioneze comercial, ele functioneaza comercial, dar nu au actionari, sunt in proprietatea guvernului, dar de obicei nu sunt finantate de guvern si au propriul management si consiliu de administratie, dar raspund si in fata unui ministru.

         Adesea, o intreprindere publica trebuie sa atinga alte obiective decat maximizarea profitului, ca o intreprindere privata. Aharoni (1986) considera ca ineficienta unei intreprinderi publice nu este in mod necesar rezultatul proprietatii.

        Teoria director/reprezentant sugereaza ca problemele responsabilitatii sunt inerent mai dificile in sectorul public si in intreprinderea publica, in particular. Mica responsabilitate este o justificare pentru privatizare, care poate fi inclusa la argumentele economice.

         „Separarea proprietatii si controlului in orice intreprindere creeaza o problema pentru manager. In corporatiile private, abilitatea actionarilor de a vinde actiuni sau a concedia managerii prin vot creeaza stimulente pentru aceia care controleaza intreprinderea, pentru ca ea sa serveasca interesele proprii ale tarilor. Prin contrast, proprietatea guvernului, foarte difuza, fara transferuri de actiuni reduce aceste stimulente.

          In consecinta, cei care controleaza intreprinderea publica acorda atentie redusa intereselor actio­narilor contribuabili, si grupuri cu interese concentrate, de exemplu furnizori, consumatori si angajati, pot influenta managementul pentru a-i favoriza in dauna contribuabililor.“

         Atat intreprinderea publica, cat si cea privata are probleme director/ reprezentant, dar se pare ca acestea sunt mai mari in sectorul public si in particular, in intreprinderea publica.

          De obicei, intreprinderile publice sunt infiintate ca autoritati statutare, cu un grad de libertate manageriala. Totusi, nu este aceeasi responsabilitate ca aceea ceruta in depar­tamentele ministeriale si nu este aceeasi responsabilitate ca aceea in fata actionarilor din intreprinderile private.

           Desi, in practica, responsabilitatea intreprinderii private este departe de a fi optima din punct de vedere teoretic, intreprinderea publica are probleme speciale de responsabilitate ce deriva din pozitia ei si intre cele doua sectoare. O intreprindere publica este subiectul influentei politice si i se cere mai degraba sa urmareasca interesul public decat sa maximizeze profitul.

 Problema care s-a pus: gasirea unui sistem de responsabilitate satisfa­cator reciproc pentru guvern si intreprindere. In prezent, diferitele parti ale sistemului de responsabilitate au probleme particulare. Toate operatiunile guvernului sunt sub controlul unui minister, dar acesta are scopuri politice care nu se leaga in mod necesar de performanta intreprinderii. In practica, este greu sa fie un echilibru intre performanta comerciala si cea publica. La un ministru se face lobby direct de catre grupurile de interes, alegatori, sindicate, angajati, alti membri ai guvernului, propriul departament etc.Cu o asemenea complexitate, este evidenta aparitia problemelor de responsabilitate.

        In cadrul controlului asupra sectorului public, exista patru surse potentiale de suboptimalitate:

1       inlocuirea obiectivelor sociale cu cele politice;

2       preferinta pentru interventia politica directa in deciziile manage­riale fata de relatia „la distanta“, care ar restrictiona departamentele in a stabili structuri de stimulente manageriale adecvate;

3       insuficiente interne, birocratice;

4       niveluri ineficiente de activitati birocratice.

 Toate aceste aspecte se observa in practica, dar exista o mare diferenta intre a identifica problema si a gasi solutia ei.

   In tarile dezvoltate, guvernele au initiat reforme ale sectorului public care au implicat si reafirmarea controlului asupra intreprinderii publice, impunerea platii unor dividende mai mari, elaborarea unor mijloace mai bune pentru asigurarea responsabilitatii.

      Cunoscut fiind faptul ca a conduce inseamna a prevedea principalele obiective ale intreprinderii, a organiza activitatile necesare realizarii obiectivelor, a coordona desfasurarea acestora, a antrena personalul la realizarea obiectivelor si a controla modul de realizare a acestora, consideram ca atribute ale conducerii prevederea, organizarea, coordonarea, comanda si controlul.

1                 Definirea obiectivelor

Intreprinderea publica chiar in perioadele dificile, nu poate sa supravietuiasca in mod eficace daca ea ramane in „carapace“ si se lasa purtata de evenimente. Intr-adevar, intr-un context in care resursele sunt rare si in scadere, devine imposibil sa puncteze prin actiunile sale si sa faca „putin din tot“, deci nu mare lucru. Determinarea prioritatilor se impune o data mai mult, atat la nivelul unitatii, cat si al indivizilor. Aceasta necesitate se releva azi impetuos pentru organizatiile publice care nu mai pot continua sa functioneze conform premiselor lor anterioare.

Definirea obiectivelor poate fi privita ca alegerea domeniilor de actiune prioritare si identificarea rezultatelor asteptate in aceste domenii; ea se realizeaza plecand de la o dubla referinta: un context de plecare (si in special disfunctionalitatile care sunt de combatut in acest context) si proiecte sau perspective de evolutie tinand cont de analizele prospective. Intr-o logica manageriala, obiectivul nu este numai o vaga orientare generala; el reprezinta intentia de ameliorare si de actiune cuantificabila (calitativ si/sau calitativ), ceea ce presupune sa poata sa defineasca, paralel cu obiectivul, o analiza a situatiei de inceput si indicatori de evaluare a situatiei de final. Definirea de obiective la nivelul „macromanagerial“ se inscrie deci in cadrul unei strategii sau al unui demers de proiect; de altfel, ea priveste formularea obiectivelor individuale ale activitatii fiecaruia dintre colaboratori (sau echipa) de catre un conducator dat, la nivelul „micromanagerial“. S-a vazut ca o asemenea definire de obiective nu se loveste de cadrul statutelor si poate chiar lasa loc modalitatilor de apreciere mai pertinente.

1       Organizarea

Procesele de organizare nu se reduc prin organigrama organizatiei: intr-adevar, organigrama nu este decat traducerea formala (in general scrisa si reprezentata sub forma de schema) a optiunilor de repartizare a autoritatii si a responsabiliatilor in cadrul unei organizatii, a unei administratii sau a intregii entitati administrate.

Totusi, chiar daca formalizarea organigramei nu este suficienta, ea nu ramane utila in acest sens pentru „macromanagement“. Acesta castiga in special dreptul de a clarifica misiunile organizatiei si repartizarea lor intre actori si servicii intr-o optica de coordonare. Chiar daca principiile si reprezentarile formale au fost intotdeauna marcante in sectorul public, practica organigramei nu a fost foarte raspandita in trecut.

Fara indoiala, se poate continua aceasta functionare, bazata pe o ierarhie de corpuri si grade, mai mult decat pe functii. Tinand cont de riscuri, de rigiditate si de pierderea de reactivitate legate de procesele organizationale prea grele, centralizatoare sau puternic ierarhizate, tendintele actuale ale managementului sunt de a promova flexibilitatea si reducerea structurilor; acest lucru conduce la o diminuare a numarului de niveluri ierarhice si a formelor de organizare a muncii, combatand diviziunea sarcinilor.

In materie de „micromanagement“, se considera, in general, ca el releva responsabilitatea fiecarui membru al structurii de a defini continutul functiilor colaboratorilor sai si la nivelul de delegare care ii poate fi incredintat, totul fiind posibil in cadrul procesului de intelegere constructiva.

1       Alocarea de mijloace

Din cele prezentate, constatam ca resursele se diminueaza in cadrul bugetelor publice, in timp ce problema alocarii mijloacelor se estompeaza. Intr-adevar, acest lucru vizeaza inainte de toate evitarea irosirii resurselor si atingerea in mod realist si concret a obiectivelor definite. Astfel, la nivelul unitatii, pare indispensabil astazi, ca si ieri, sa se dezvolte un control bugetar competent si mai ales sa se defineasca, in functie de posibilitatile bugetelor, alocarea conform cu prioritatile identificate. De altfel, notiunea de „mijloace“ trebuie inainte sa fie inteleasa in sens larg (financiar, uman, material), acelasi rationament devenind aplicabil pentru alocarea „bugetului-timp“ sau repar­tizarii de echipament in cadrul structurii. Pentru organismele publice, noile logici de cautare a mijloacelor sunt: mijlocul indirect de atragere a noilor contribuabili (colectivitati), recursul la imprumut (spitale), prestatiile „vandute“ alesilor (administratie) etc.

Pe planul ce vizeaza indivizii sau echipele, alocarea mijloacelor consta, potrivit unei logici similare, in dezvoltarea unei alocari intre obiective si conditii sau mijloace de munca. Aceasta logica este importanta atunci cand exista vointa de delegare, in sensul general al termenului, ceea ce presupune a da indivizilor respectivi mijloace (materiale, bugetare, formare) pentru ca acestia sa-si asume misiunile astfel incredintate, cu veritabila autonomie corespunzatoare.

1       Antrenarea

Aceasta functie este adesea una dintre cele care acorda un avantaj pe cheltuiala celorlalti atunci cand se pretinde „a face management“ . Cum se pot, intr-adevar, mobiliza oamenii in lipsa proiectului sau a procedurii de control? Cum este remotivata si reantrenata de o maniera pertinenta o organizatie prost organizata?

Activitatea consta in „a da viata“ organizatiei si de a insufla acesteia, periodic, energie pentru a combate rutina si scleroza. Activarea, procesul strict legat de miscare, corespunde impulsurilor si dinamicilor care s-au putut integra functionarii cotidiene, pentru a favoriza implicarea si interesul membrilor organizatiei.

Astfel, aspectul „macromanagerial“ al antrenarii poate sa se redea prin planurile de comunicare interna si prin actualizarea permanenta a metodelor de munca si gestiune. Conversatiile individuale de apreciere a personalului (din ce in ce mai raspandit) si politicile de responsabilizare sau de motivare se inscriu in nivelul „micromanagerial“.

1       Control si responsabilitate

Desi aceasta misiune este, prin comoditate si obisnuinta, in general plasata in ultimul rand, ea nu reda o etapa a posteriori sau o autorizare a priori a proceselor manageriale. Ea permite, intr-adevar, fie sa regleze in aval (si sa evite derivele si irosirile prea importante in materie de costuri, amanari, calitate etc.), fie sa previna si sa anticipeze disfunctionalitatile care ar fi putut surveni fara aceasta verificare.

In acest sens, controlul este un instrument de conducere permanent si indispensabil pentru management. Totusi, cu privire la diferitele conceptii traditionale, este vorba de a nu folosi controlul ca pe un instrument de pedepsire sau de „deresponsabilizare“, ceea ce este cazul in marea majoritate a birocratiilor administrative.

Pe planul unitatii in intregime (nivel „macro“), controlul consta in evaluarea rezultatelor (intermediare si finale) cu privire la obiective si/sau situatia de inceput. Aceasta evaluare se bazeaza pe un sistem de conducere a activitatilor, urmarind cateodata indicatorii (tablourilor de bord), procesele de antrenare (reuniuni etc.), reflexele de verificare obtinute prin experienta etc. Pentru a fi competent, acest sistem de conducere trebuie sa fie selectiv (bazat pe prioritati) si productiv (generator de actiuni).

In plan „micro“, misiunea de control priveste, pe de o parte, procesele de autocontrol al indivizilor asupra propriilor lor activitati si, pe de alta parte, aprecierea facuta asupra rezultatelor lor de superiorul lor ierarhic.

In teorie, toate componentele guvernului sunt responsabile in fata liderilor politici si, in final, a oamenilor.

Acest aparat al responsabilitatii a fost odata o preocupare majora in studiile privind administratia publica si autoritatile statutare.

Problemele de responsabilitate pot conduce la probleme de ineficienta. „Problema majora a intreprinderilor cu capital de stat este natura lor hibrida. Cercetatorii din administratia publica sustin ca nu au responsabilitate birocratica datorita responsabilitatii publice. Aceste intreprinderi au oscilat intre scopuri sociale, obiective politice si misiuni economice, fiind incapabile sa fie de acord cu prioritatile lor. Ca rezultat, ele se confrunta cu scopuri conflictuale, compromisuri intre scopurile multiple si un grad ridicat al asteptarilor politicienilor si publicului.67

Responsabilitatea este o problema fundamentala, ceea ce se poate vedea din cele trei caracteristici distinctive ale intreprinderilor publice:

1. trebuie sa fie in proprietatea publica;

 trebuie sa fie angajate in producerea de bunuri si servicii pentru vanzare;

3. veniturile din vanzari trebuie sa fie legate de costuri.

Aceste caracteristici pot conduce la o concluzie privind responsa­bilitatea. Intreprinderile publice sunt organizatii menite sa fie o parte a sectorului public, dar si sa functioneze comercial, ele functioneaza comercial, dar nu au actionari, sunt in proprietatea guvernului, dar de obicei nu sunt finantate de guvern si au propriul management si consiliu de administratie, dar raspund si in fata unui ministru.

Adesea, o intreprindere publica trebuie sa atinga alte obiective decat maximizarea profitului, ca o intreprindere privata.

Aharoni (1986) considera ca ineficienta unei intreprinderi publice nu este in mod necesar rezultatul proprietatii.

Teoria director/reprezentant sugereaza ca problemele responsabilitatii sunt inerent mai dificile in sectorul public si in intreprinderea publica, in particular.

Mica responsabilitate este o justificare pentru privatizare, care poate fi inclusa la argumentele economice.

„Separarea proprietatii si controlului in orice intreprindere creeaza o problema pentru manager. In corporatiile private, abilitatea actionarilor de a vinde actiuni sau a concedia managerii prin vot creeaza stimulente pentru aceia care controleaza intreprinderea, pentru ca ea sa serveasca interesele proprii ale tarilor. Prin contrast, proprietatea guvernului, foarte difuza, fara transferuri de actiuni reduce aceste stimulente. In consecinta, cei care controleaza intreprinderea publica acorda atentie redusa intereselor actio­narilor contribuabili, si grupuri cu interese concentrate, de exemplu furnizori, consumatori si angajati, pot influenta managementul pentru a-i favoriza in dauna contribuabililor.“68

Atat intreprinderea publica, cat si cea privata are probleme director/ reprezentant, dar se pare ca acestea sunt mai mari in sectorul public si in particular, in intreprinderea publica.

De obicei, intreprinderile publice sunt infiintate ca autoritati statutare, cu un grad de libertate manageriala.

Totusi, nu este aceeasi responsabilitate ca aceea ceruta in depar­tamentele ministeriale si nu este aceeasi responsabilitate ca aceea in fata actionarilor din intreprinderile private.

Desi, in practica, responsabilitatea intreprinderii private este departe de a fi optima din punct de vedere teoretic, intreprinderea publica are probleme speciale de responsabilitate ce deriva din pozitia ei si intre cele doua sectoare.

O intreprindere publica este subiectul influentei politice si i se cere mai degraba sa urmareasca interesul public decat sa maximizeze profitul.

Problema care s-a pus: gasirea unui sistem de responsabilitate satisfa­cator reciproc pentru guvern si intreprindere. In prezent, diferitele parti ale sistemului de responsabilitate au probleme particulare. Toate operatiunile guvernului sunt sub controlul unui minister, dar acesta are scopuri politice care nu se leaga in mod necesar de performanta intreprinderii. In practica, este greu sa fie un echilibru intre performanta comerciala si cea publica.

Cu o asemenea complexitate, este evidenta aparitia problemelor de responsabilitate.

In cadrul controlului asupra sectorului public, exista patru surse potentiale de suboptimalitate:

2       inlocuirea obiectivelor sociale cu cele politice;

3       preferinta pentru interventia politica directa in deciziile manage­riale fata de relatia „la distanta“, care ar restrictiona departamentele in a stabili structuri de stimulente manageriale adecvate;

4       insuficiente interne, birocratice;

5       niveluri ineficiente de activitati birocratice.

Toate aceste aspecte se observa in practica, dar exista o mare diferenta intre a identifica problema si a gasi solutia ei.

In tarile dezvoltate, guvernele au initiat reforme ale sectorului public care au implicat si reafirmarea controlului asupra intreprinderii publice, impunerea platii unor dividende mai mari, elaborarea unor mijloace mai bune pentru asigurarea responsabilitatii.

NOTE

1.      In  Franta, legislatia privind dreptul la greva in serviciile publice  esentiale (nr. 146/1990) precizeaza care sunt serviciile publice unde exercitarea dreptului la greva nu poate impiedica exercitarea altor drepturi fundamentale, pe care Constitutia le garanteaza, la fel ca si dreptul la greva: dreptul la viata, la sanatate, la libertate, la securitate, libertatea circulatiei, a asistentei si a prevederii sociale, dreptul la instructie si libertatea comunicatiei (art. 1). Conducatorii de autobuze, tramvaie, metrou (transport urban) pot face greva, dar nu in orele in care elevii merg la scoala si functionarii la lucru, altfel dreptul la munca nu mai este asigurat. Alte garantii prevazute: preavizul obligatoriu este de 10 zile, functionarii si sindicatele muncitorilor au obligatia sa semneze acorduri pentru un serviciu minim, astfel incat dreptul la greva sa fie compatibil cu libertatea de circulatie, libertatea de comunicare, cu sanatatea si igiena cetatenilor (Quin, Cl., Jeannot, G. (1997), Un service public pour les européens, La documentation Française, Paris, p. 148, 149, citat in [69:56]. In tara noastra, Legea nr. 168/1999 privind solutionarea conflictelor de munca stipuleaza ca in unitatile sanitare si de asistenta sociala, de telecomunicatii, ale radioului si televiziunii publice, in unitatile de transporturi pe caile ferate, inclusiv pentru gardienii feroviari, in unitatile care asigura transportul in comun si salubritatea localitatilor, precum si aprovizionarea populatiei cu gaze, energie electrica, apa si caldura, greva este permisa cu conditia ca organizatorii si conducatorii grevei sa asigure serviciile esentiale, dar nu mai putin de o treime din activitatea normala, cu satisfacerea necesitatilor minime de viata ale comunitatilor locale.

In unitatile sistemului energetic national, unitatile operative ale sectorului nuclear, unitatile cu foc continuu pot declara greva cu conditia asigurarii a cel putin unei treimi din activitate, care sa nu puna in pericol viata si sanatatea oamenilor si care sa asigure functionarea instalatiilor in deplina siguranta.

2.      Serviciul universal implica furnizarea unui serviciu de calitate, acoperind intreg teritoriul, accesibil tuturor si furnizat la pret acceptabil. Din descriere, apar principiile fundamentale ale serviciului public. Notiunea de serviciu universal o intalnim la nivel comunitar si corespunde unui fel specific de organizare a serviciilor publice (vom reveni asupra serviciului universal).

3.      Regulile privind serviciul universal se completeaza cu drepturile utilizatorului si consumatorului reprezentate de: accesibilitatea fizica la serviciul respectiv, transparenta si informatii complete referitoare la tarife, la conditiile contractuale, indicatorii de calitate ai performantelor, mecanismele de prelucrare a reclamatiilor si de solutionare a litigiilor etc. (Cartea Verde a Serviciilor Publice de Interes General din Romania, 2003, proiect, p. 20).

4.      Negulescu, P. (1925), Tratat de drept administrativ, vol. I, Cartea I-a, editiunea a III-a cu numeroase adaogiri si modificari, Bucuresti, Tipografiile Romane Unite, p. 229.

5.      Constitutia Romaniei, 2003, Legea nr. 215/201 privind administratia publica locala.

6.      Idem 4, p. 610.

7.      Oroveanu, Mihai T. (1997), Drept administrativ, Ed. Cerna, Bucuresti.

8.      Chabrot, Christophe, (1997), La centralization teritoriale, in [57:28, 31].

9.      Diederichs, Olivier, Luben, Ivan, (1991) La deconcentration, PUFF, coll. „Que – sais-je?“, nr. 2854, Paris, p. 3.

10.   Decretele nr. 64-250, 251, 252 din 16 martie 1964, privind organizarea serviciilor statului in departamentele si circumscriptiile de actiune regionala si deconcentrarea administrativa.

11.   Expunere de motive a decretelor din 14 martie 1964.

12.   Departe de o reala politica descentralizatoare, amenajarea teritoriului era organizata in anii ’60 sub forma unei politici voluntariste directe a statului, marturie in acest sens fiind, de exemplu, amenajarea litoralului de catre Delegatia de Amenajare a Teritoriului si Actiune Regionala, creata prin Decretul din 14 februarie 1963, fara a lua in calcul ceea ce exista deja.

13.   Decretul nr. 59-171 din 7 ianuarie 1959, art. 2 , prevedea ca prefectul este insarcinat cu coordonarea aplicarii programelor de actiune regionala. Acesti prefecti descindeau din vechii inspectori generali ai administratiei, in misiune extraordinara (IGAME), creati prin Decretul nr. 51-611 din 24 mai 1951, ei insisi descendenti, poate, ai prefectilor de regiune creati de Guvernul de la Vichy prin ordonanta din 10 ianuarie 1944.

14.   Expunere de motive a Decretului 62-392 din 10 aprilie 196

15.   Decretul nr. 82-389 din 10 mai 1982, privind puterile comisarilor republicii si actiunea serviciilor si organismelor publice ale statului in departamente si Decretul nr. 82-390 din 10 mai 1982 privind puterile comisarilor republicii din regiuni, actiunea serviciilor si organismelor publice ale statului in regiuni si deciziile statului in materie de investitii publice.

16.   Circulara din 12 iulie 1982 privind aplicarea decretelor nr. 82-389 si 82-390 din 10 mai 1982 privind puterile comisarilor republicii si comisarii republicii din regiuni, actiunea serviciilor si organismelor publice ale statului in departamente si in regiuni si deciziile statului in materie de investitii publice.

17.   Circulara din 12 iulie 1982: „Colectivitatile locale, pentru a actiona cu eficacitate, trebuie sa aiba un singur interlocutor capabil sa angajeze statul“; „art. 10 din decret va incredinteaza puterea exclusiva de a rezolva treburile administratiilor civile ale statului tinand cont de noua logica ce prezideaza raporturile intre stat si colectivitatile teritoriale“. Circulara din 12 iulie 1982 privind noile conditii de exercitare a controlului de legalitate a actelor administrative ale autoritatilor comunale, departamentale si regionale: „Dispozitia prevazuta de Legea din 2 martie 1982 a fost modificata pentru a permite un control efectiv si conform cu misiunea care este incredintata de Constitutie, dar fara a paraliza actiunea alesilor locali, misiunea traditionala de consiliere.“

18.   La raportul BLANC – „Pour un Etat stratège, garant de l’interet general“, stabilit in cadrul pregatirilor celui de al XI-lea Plan –, trebuie adaugat raportul PICQ – L’Etat en France. Servir une nation ouvérte sur le monde, - comandat de E. Balladur, primul ministru, in noiembrie 1993 si publicat in 1995, servind ca baza pentru circulara lui A. Juppe, primul ministru din 26 iulie 1995, privind pregatirea punerii in aplicare a reformei statului si serviciilor publice.

19.   Trei seminarii au fost convocate de M. Rocard, primul ministru, in septembrie 1989, iunie 1990 si aprilie 1991 si un alt seminar a fost prevazut pentru septembrie 1995.

20.   Concluzie a seminarului din 11 iunie 1990.

21.   Legat de aceste mutatii, a se vedea spre exemplu diferitele colocvii organizate de Institutul International de Administratie Publica (IIAP) din Paris – Les administrations qui changent (19-20 mai 1994) sau La modernization des administrations (16 iunie 1995) - si materialele acestor colocvii.

22.   Cele trei obiective prioritare ale Circularei din 26 iulie 1995 se rezuma astfel: aspectele gestiunii contemporane cu care sunt insarcinate administratiile centrale trebuie transferate spre serviciile deconcentrate.

23.   Prin Decretul nr. 88-199 din 29 februarie 1988 privind titlul de prefect si subprefect. Cu aceasta ocazie, suprimarea acestui titlu din 1982 care nu a tinut cont de prevederile art. 13 din Constitutie care numeste expres titlul de prefect, a obligat guvernul sa mentina gradele de prefect si subprefect si a autorizat utilizarea acestora in corespondenta personala. Circulara din 12 iulie 198

24.   Legea nr. 95-115 din 4 februarie 1995 de orientare pentru amenajarea si dezvoltarea teritoriului.

25.   Art. 11, 12, 13, 14 ale Cartei deconcentrarii din 1 iulie 199

26.   Art. 34: “Reprezentantul statului reprezinta fiecare minister si conduce serviciile statului in departament este singurul abilitat sa se exprime in numele statului in fata consiliului general; a se vedea si art. 79 privind comisarul de regiune al Republicii.

27.   Management, Ghid - The Economist Books, Ed. Nemira, Bucuresti, 1998, p. 134.

28.   Hermel, P. (1988), Le management participatif - Sens, réalités, actions, Éditions d'Organisation.

29.   Amiel, M., Bonnet, F., Jacob, J., ( 1993), Management de l'Administration, De Boeck Université, Bruxelles.

30.   Mic dictionar enciclopedic, ed. a III-a, Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1986, p. 724, 1031.

31.   Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l'enterprise en mutation. Une approche stratégique du changement, Editions d'Organisation.

32.   Fayol, H., (1979) , Administration industrielle et générale, 1916, réédite par Dunod.

33.   Thierart, R. A., (1979), Le management, coll. „Que sais-je?“, PUF.

34.   Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l'art, en Annales du management, XIIe, Journées nationales des IAE, Montpellier, novembre.

35.   Simon, H.A. (1983), Administration et processus de décision, Economica.

36.   Matei, L., (2000), Public Sector Reform and Entrepreneurial Culture, 30th European Small Business Conference, Gent, Belgium.

37.   Stewart, J., Ranson, S., (1994), Management in the Public Domain, in Public Sector Management, Theory, Critique & Practice, David Mc Kevitt, Alan Lawton, SAGE Publication, p. 54-70.

38.   Adaptare fig. 6.1., p. 150, in Bartoli, A, 1997.

39.   Thiertart, R.A., (1979) Le management, Coll. Que sais-je?, PUF.

40.   Santo, (1993), V.M.,Verrier P.E., Le management publique, Coll. „Que sais-je?“, PUF.

41.   Lawrence, P.,Lorsch, W., (1974) Adapter les structures de l’entreprise: integration ou differenciation,Editions d’Organisation.

42.   Mintzberg, H., Quelques rêveries sur le management, L’Expansion Management Review, nr. 82, sept. 1996

43.   Bartoli A., 1997, p. 153.

44.   Idem 43, p. 157, tab.6.1.

45.   Idem 32, p. 133-135

46.   *** Mic dictionar enciclopedic, 1986, editia a III-a, Editura Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, p. 724, Popa, E., (1999), Autonomia locala in Romania, Editura All Beck, , p. 85.

47.   *** Mic dictionar enciclopedic, idem 46, p. 1031.

48.   Matei, L., Matei, A., 2000, p.  57-83; 139-147.

49.   Iorgovan, A., (1993) Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Proarcadia, vol. III, Bucuresti, p. 69.

50.   Auby, J.-F., 1998, p. 47-5

51.   Huron, D., Spindler J., 1998, Le management public local, L.G.D.J., p. 57-77.

52.   Dressayre, P., Le référendum communal: outil de gestion ou gadget politique?, Politiques et Management Public, Vol. 2, no 3, sep. 1984, p. 65-88.

53.   Astfel, in domeniul apei potabile, al asanarii, al gunoiului menajer si al altor deseuri, delegarea serviciilor publice nu poate avea o durata mai mare de 20 de ani, in afara unei „examinari prealabile, facuta de contabilul-sef, la initiativa autoritatii care deleaga aceste servicii, referitoare la actele justificatoare ale cheltuielilor pe aceasta durata“ (art. 40 din Legea nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993, art. L 1411-2 din CGCT).

54.   Radocanci, P., Doschi, V., (1994), Les services publics – la caux dans les economies de la CEE: un veritable enyen économique, p. 39.

55.   Marchand, I.Y., (1996), L’ordinaire de la République, Les Editions de Paris, Paris,
p. 43.

56.   Va trebui sa insistam totusi asupra nelinistilor profesionale din sectorul pe care-l vizam: „ceea ce agentii realizeaza pe langa intreprinderile private va avea ecouri abia peste cativa ani, daca nu se va recurge la un centru de gestiune al CNFPT“. Cea de-a doua intalnire dintre managementul teritorial si resursele umane (1993), Gestiunea masei sociale si conducerea efectivelor, Gazeta Comunelor, Judetelor si Regiunilor, nr. 1.197, 18 ianuarie, p. 21.

57.   Matei, L., Chabrot, Ch., Dinca, D., Colectivitatile teritoriale. Experienta franceza, Ed. Economica, Bucuresti, 2000.

58.   Labourdette A, (1996), Les difficultées des méthodes de gestion privée dans les communes, p. 609-616.

59.   Cf. Dosar, Reabilitarea colectiva (1994), Revista Colectivitatilor Locale, nr. 249, februarie, p. 11.

60.   Dobrota, N., op. cit., p. 281.

61.   Parlagi, A., op. cit., p. 47.

62.   Legea nr. 15/1990 privind transformarea intreprinderilor socialiste in regii autonome si societati comerciale.

63.   Delvolve, P., (1985), Service public el libertées publique, R.F.D.A., Paris, p. 47.

64.   Lebreton. G., (1996), Droit administratif général, Editura Armand Colin Masson, Paris, p. 12

65.   Dobrota, N., (coord.), (1999), Dictionar de economie, Editura Economica, Bucuresti, p. 219.

66.   Reglementarile 4087/88 ale Consiliului CEE privind aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising.

67.   Aharoni, op. cit., p. 120.

68.   Zeckhauser, R. J., Horn, M., The Control and Performance of State-Owned Enterprises, in Privatization and State-Owned Enterprises: Lessons from the United States, Great Britain and Canada, Boston: Kluwer, 1989, p. 35;

69.   Vasile, A., (2003), Prestarea serviciilor publice prin agenti privati, Ed. All Beck, Bucuresti.

70.   *** Cartea Verde a Serviciilor Publice de Interes General din Romania, Proiect (2003), Forumul National.






Politica de confidentialitate


Copyright © 2019 - Toate drepturile rezervate

Administratie


Demografie
Stiinte politice


SISTEMUL STIINTELOR SOCIALE SI SISTEMUL STIINTELOR URIDICE - interferente si metodologie
DOCUMENTATIA PRIVIND ATRIBUIREA CONTRACTULUI DE ACHIZITIE PUBLICA
CONTENCIOSUL CONTRAVENTIONAL
ACTE NECESARE OBTINERII AUTORIZATIEI PFI/AF, IN BAZA LEGII NR. 300/2004
Rolul sefului statului
CONDITII GENERALE APLICABILE CONTRACTELOR DE FINANTARE NERAMBURSABILA DIN PARTEA COMUNITATII EUROPENE
Sistemul informational
CONTROLUL FINANCIAR EXERCITAT LA INSTITUTIILE PUBLICE
Tipologia institutiilor publice
Trasaturile actului administrativ