INSTITUTIILE PUBLICE SI MANAGEMENTUL PUBLIC

Institutiile Publice si Managementul Public

I. Institutiile publice

1. Caracterizare generala

Institutiile publice reprezinta ansamblul structurilor organizate, create in societate pentru gestionarea afacerilor publice.

Institutiile publice, in sensul birocratic pe care il au in ziua de astazi, reprezinta singurul mod de organizare social-economica a statului care poate face fata provocarilor modernitatii (numarul mare al populatiei, diversitatea si complexitatea nevoilor umane ce se cer satisfacute). Ceea ce face din institutiile birocratice instrumente eficiente este caracterul lor rational - observa Max Weber - manifestat in cele patru dimensiuni principale ale acestora:

• pot manevra un numar mare de sarcini;
• pun accent pe cuantificare;
• opereaza intr-un mod previzibil, standardizat;
• pun accent pe controlul asupra celor angrenati in sistemul institutiilor.

O institutie publica "vinde" bunuri si servicii care asigura facilitati precum: servicii de telecomunicatii, electricitate, aprovizionarea cu gaze si apa, transport (cai ferate, aeriene, navale), transportul public urban, servicii financiare (banci, companii de asigurare).

Obiectivul unei institutii  publice este servirea interesului public. Sunt situatii in care initiativa particulara nu poate acoperi cerintele societatii si de aceea sunt necesare institutii specifice.

2. Functiunile institutiilor publice

Intr-un stat democratic, institutiile publice au urmatoarele functiuni:

• pregatirea si adoptarea de acte normative;
• punerea in executare a legilor;
• supravegherea punerii in executare a hotararilor luate la nivel politic.

II. Functia publica

1. Definirea conceptului de functie publica

Functia publica reprezinta situatia juridica a persoanei fizice investita legal cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice (ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic dintre persoana fizica investita si organul de stat care a investit-o in functia publica).

In ceea ce priveste ansamblul de reguli ce reglementeaza situatia functionarilor, aceasta este constituit din Statutul functionarilor publici, care reprezinta legea cadru a functiei publice in Romania. Aceasta lege se inscrie pe linia traditiei din perioada interbelica a Romaniei, justificandu-se si cu argumente de drept comparat.

2. Trasaturile functiei publice

• drepturile si obligatiile functionarilor publici sunt stabilite pe cale unilaterala de catre organele statale prin norme juridice
• drepturile si obligatiile prevazute in statut - ca atributii ale functiei de stat - sunt exercitate in vederea realizarii puterii publice
• continuitatea exercitarii acestei functii
• cel investit cu o functie publica se afla intr-un raport de subordonare fata de cel care l-a investit cu aceasta functie
• cel investit cu o functie publica se afla intr-un raport de autoritate fata de terti (ex.: magistratii care sunt investiti cu atributia de a aplica legea).

3. Clasificarea functiei publice

• din punctul de vedere al importantei functiei:
• functii de conducere
• functii de executie
• din punctul de vedere al domeniului de exercitare a functiei publice:
• functii civile
• functii cu caracter militar
• din punct de vedere al regimului aplicabil:
• functii carora li se aplica regimul juridic prevazut in Statut - ca drept comun
• functii carora li se aplica regimuri speciale prevazute - pe langa Statutul functionarilor - in alte Statute speciale
• din punctul de vedere al naturii functiei:
• functii de conducere exclusiv administrative (ex. ministru, director, secretar general)
• functii de conducere de specialitate (ex. contabil, inginer).

III. Functionarul public

1. Definirea conceptului de functionar public

Functionar public este titularul unei functii publice, investit in cadrul unui serviciu public, cu atributii stabilite prin lege.

Acest concept este strans legat de notiunea de activitate, respectiv de autoritate publica, si este constituit, de obicei, din trei elemente: competenta, mijloace materiale si personal (structurat pe compartimente, linii ierarhice si functii).

Societatea romaneasca are din ce in ce mai multa nevoie de functionari publici de cariera, motivati pentru a fundamenta si implementa schimbari necesare cresterii gradului de satisfacere a interesului public.

2. Drepturile si obligatiile functionarilor publici

Drepturi:

• dreptul la opinie (art. 36 din Statut);
• dreptul de asociere sindicala (art. 37 din Statut);
• dreptul la greva - in conditiile legii (art. 38 din Statut);
• dreptul la un salariu pentru munca prestata (art. 40 din Statut);
• dreptul de cumul de functii (art. 52 din Statut);
• dreptul la concediu (art. 43 din Statut);
• dreptul de perfectionare (art.43 din statut);
• dreptul la uniforma (art. 41 din Statut);
• dreptul la protectie (art. 46, 47, 50 din Statut);
• dreptul la pensie (art. 47, din Statut);

Obligatii:

• obligatia indeplinirii atributiilor (art. 55 din statut);
• obligatia de fidelitate fata de institutie (art. 56. din Statut);
• obligatia de rezerva in manifestarea opiniilor politice (art. 57 din Statut);
• obligatia de subordonare ierarhica (art. 58, 62 din Statut);
• obligatia de a pastra secretul (art. 59, 60 din Statut);
• obligatia de demnitate (art. 61 din Statut);
• obligatia de raspundere (art. 58);
• obligatia de perfectionare profesionala (art. 67 din Statut), care este, in acelasi timp, si un drept.

Perfectionarea si pregatirea profesionala a functionarilor este nu numai un drept dar si o obligatie.

IV. Managementul public

1. Definirea conceptului de management public

In sens strict, managementul public reprezinta un mod de aplicare a limbajului de management in cadrul sectorului public definit in sens juridic (autorul o considera insuficienta).

In sens larg, este un mod de gestiune aplicabil cand organizatia devine prea mare raportat la mediul exterior.

Managementul public reprezinta ansamblul proceselor si relatiilor de management, bine structurate, existente intre componente ale sistemului administrativ, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile/procesele de actiune, si/sau se planifica, organizeaza, coordoneaza, gestioneaza si controleaza activitati ce satisfac interesul public.

Un management public performant poate fi implementat in societatea romaneasca doar cu participarea unor functionari publici pregatiti in domeniile de specialitate, in domeniul managementului public si cu o noua viziune asupra rolului institutiilor publice in cadrul macrosistemului.

Managementul in administratia publica, calitatea si continutul sau depind, in principal, de modul in care personalul de conceptie si executie si-a insusit teoria manageriala si o aplica in procesul de exercitare a atributiilor si responsabilitatilor. Pentru a se asigura succesul acestui proces, trebuie avut in vedere ca in conditiile economiei de piata, managementul in administratia publica nu se poate profesa doar cu ajutorul zestrei native, ci este nevoie de folosirea unor metode si tehnici care se invata si se utilizeaza in practica.

Esenta managementului public este alcatuita din concepte, practici, strategii, politici si tactici.

2. Trasaturile managementului public

• studiaza procese si relatii de management
• se bazeaza pe principii si legitati
• este determinat si determina: valori economice, politice , sociale, culturale
• are ca finalitate satisfacerea interesului public
• sporeste nivelul de performanta in organizarea si functionarea institutiilor publice.

3. Abordari majore ale managementului public

Se poate vorbi despre trei abordari majore, si anume: politica, legala si manageriala.

Abordarea politica - explicata si sustinuta de Wallace Sayre si Paul Appleby, conform careia administratia publica si managementul acesteia reprezinta un proces politic. Aceasta abordare pune accent pe valori (reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate) care asigura mentinerea democratiei constitutionale si integrarea lor in managementul public.

Abordarea legala implica procedurile legale pe care le pot folosi administratorii publici pentru fundamentarea deciziilor si joaca un rol important in intelegerea si definirea managementului public, intrucat reuneste 3 valori:

           procedura utilizata pentru a desfasura procesele administrative

           drepturile individuale reale ale fiecarui functionar public

           aspectele juridice care influenteaza rezultatele conflictelor aparute intre persoanele private si stat.

Abordarea manageriala, ale carei inceputuri dateaza din secolul al XIX-lea, are urmatoarele trasaturi: promoveaza o organizatie de tip birocratic, orientata spre maximizarea castigului, subliniaza rolul coordonarii divizate pe principiile specializarii si pune accentul pe valori ca eficienta, economia si eficacitatea in organizatiile de administratie publica.

4. Principiile managementului public

Formulate pe baze stiintifice complexe si de o bogata experienta, principiile constituie fundamentul teoretico-practic al managementului public si directioneaza caile si modalitatea de concepere si realizare a activitatii administrative.

a. Legalitatea - principiul fundamental, asigura cadrul legal de organizare si functionare a institutiilor administratiei publice si delimiteaza spatiul de actiune a functionarilor publici.

Acest principiu fixeaza atributiile, raspunderile, competentele decizionale si sistemul de relatii la nivelul institutiilor administratiei publice. In baza cadrului legal, managerii institutiilor din administratia publica elaboreaza scopurile fundamentale, obiectivele organizatiei si stabilesc directiile si modalitatile de actiune pentru realizarea acestora si, implicit, pentru satisfacerea nevoilor sociale generale.

b. Conducerea unitara - generata de vastitatea si complexitatea activitatilor de administratie publica, vizeaza indeplinirea cu eficienta economica si sociala a obiectivelor si se realizeaza pe trepte ierarhice, prin subordonarea institutiilor administratiei publice, unele fata de altele.

c. Autonomia manageriala contribuie la eliminarea fenomenelor de birocratism si incurajeaza initiativa si responsabilitatea in activitatea manageriala publica.

d. Flexibilitatea - raspunde cerintei de adaptare operativa a institutiilor administratiei publice la schimbarile mediului acesteia. si obliga managerul ca, pe baza cunoasterii starii functionale a institutiei, sa actioneze cu promptitudine la schimbari de situatie, la noile evenimente ce apar in viata unitatii.

e. Restructurarea - vizeaza atat cresterea unui aparat administrativ eficient in plan economic si social, capabil sa raspunda la nevoile sociale generale, cat si stabilirea structurii fiecarei componente a aparatului institutiilor de administratie publica si utilizarea judicioasa a acesteia.

Scopul acestui principiu este evitarea supradimensionarii aparatului, a paralelismelor in activitate, a cheltuielilor suplimentare.

f. Perfectionarea continua a managementului public - impusa de schimbari continue care au loc in viata sociala a institutiilor de administratie publica si de amplificarea calitativa si cantitativa a obiectivelor ce urmeaza a fi realizate de managerul public.

5. Functiile managementului public

Esenta procesului de management public o reprezinta functiile acestuia. Conceptiile cu privire la functiile managementului sunt diferite. In raport de continutul operatiilor care se efectueaza in fiecare stadiu al activitatilor, pot fi definite functiile managementului public, asemanator clasificarii facute de Henry Fayol: previziune, organizare, coordonare, antrenare, evaluare-control.

a. Functia de previziune

Consta in ansamblul proceselor de munca prin intermediul carora se determina principalele obiective ale institutiilor de administratie publica si ale compartimentelor acestora, precum si resursele si principalele mijloace necesare realizarii lor;

In managementul public, previziunea are in vedere urmatoarele aspecte: tendinte, obiective, politici, programe, bugete, repartizarea sarcinilor, programarea muncii, expansiune si dezvoltare, control si dari de seama, ameliorari.

b. Functia de organizare

Desemneaza ansamblul proceselor de management public prin intermediul carora se stabilesc si delimiteaza procesele de munca fizica si intelectuala si componentele lor, precum si gruparea acestora in posturi s compartimente in vederea realizarii in cat mai bune conditii a obiectivelor stabilite prin previziune;

Trasaturile specifice ale acestei functii in administratia publica sunt:

indeplinirea obiectivelor de interes general este repartizata intre administratia publica centrala (sub autoritatea Guvernului Romaniei) si administratia publica locala (sub autoritatea si administratia judeteana, municipiala, oraseneasca s comunala). Acestora le revine sarcina de a organiza corespunzator activitatile in vederea executarii efective a legilor si a celorlalte acte normative elaborate de institutiile de administratie publica;

eficienta economica si sociala a activitatii administrative se constituie ca un obiectiv major si se apreciaza ca efect obtinut in raport cu mijloacele utilizate pentru obtinerea rezultatului.

c. Functia de coordonare

Consta in ansamblul proceselor prin care se armonizeaza deciziile si actiunile personalului organizatiei si a subsistemelor componente, in cadrul obiectivelor stabilite prin prevedere si a sistemului organizatoric creat.

d. Functia de antrenare

Cuprinde totalitatea activitatilor de management public prin care functionarii publici sunt atrasi si determinati sa participe si sa contribuie la realizarea obiectivelor planificate, pe baza utilizarii factorilor motivationali.

In managementul public, aceasta functie are urmatoarele trasaturi:

are un pronuntat caracter operational, urmarind sa implice intreprinderea - o masura cat mai concreta pe functionarii publici de la nivelul de executie cat si de decizie la realizarea obiectivelor ce le revin;

motivatia, implicata in functia de antrenare, isi creeaza scari motivationale, care inglobeaza elementele care prezinta interes pentru functionarii publici, grupati in functie de urgenta si importanta acestora si ca urmare si de succesiunea in care trebuie avute in vedere;

motivatia trebuie sa fie complexa, diferentiata si graduala si sa implice modificari de esenta in conceperea si exercitarea instrumentelor motivationale.

e. Functia de control - evaluare

Consta in verificarea si masurarea rezultatelor calitative si cantitative ale unor performante sau sarcini, pentru a se vedea daca acestea corespund dispozitiilor date sau principiilor stabilite si obiectivelor prestabilite. Scopul principal al acestei functii consta in a corecta la timp abaterile ce pot aparea.

In managementul public, aceasta functie are urmatoarele caractere: preventiv, continuu si corectiv.

6. Analiza mediului organizatiei

a. Analiza mediului intern

Managementul componentelor interne presupune:

• Organizare: managerul stabil este o conditie pentru structura si procedurile de coordonare ale activitatii cautand sa recruteze persoana cea mai potrivita pentru un anumit post;
• Eficienta organizatiei depinde in primul rand de membrii sai, de cunostintele si pregatirea lor, de calitatea procesului de recrutare si selectie, de directivele stabilite de management;
• Sistemele informationale manageriale sustin conducerea in luarea unor decizii si in cuantificarea eficientei.

b. Analiza mediului extern

Dezvoltarea administratiei publice si a managementului acestuia depinde in mare masura de mediul extern, de modificarile care-l insotesc. Noile realitati ale Europei situeaza managerii sectorului public intr-un mediu flexibil si in schimbare. Aceasta schimbare reprezinta trecerea de la modelul birocratic al administratiei publice la un model caracterizat de delegare de autoritate, responsabilitate, calitate, respectul drepturilor cetatenilor.

Factorii care afecteaza mediul extern al managementului public sunt redati in continuare:

1. Factorii economici, cu numeroase surse si modalitati de influentare, la care ne referim in cele ce urmeaza:

piata interna si externa, care pe baza studiului cererii, isi stabileste produsele si serviciile si alte elemente de strategie a institutiei de administratie publica;

puterea de cumparare a populatiei, care se afla in relatie directa cu dimensiunea activitatii de productie - servicii;

nivelul si ritmul dezvoltarii economiei cu puterea de influentare a nivelului de dezvoltare a institutiei;

potentialul financiar al tarii, capabil sa influenteze pozitiv sau negativ activitatea institutiilor de administratie publica.

2. Factorii de management, care exprima gradul de prevedere, organizare, coordonare a mediului ambiant, masura in care cadrul organizatoric si de gestiune creat stimuleaza personalul institutiei sa foloseasca posibilitatile respectivului mediu. Ca directii de influenta retinem:

managementul practicat la nivelul guvernamental poate influenta autonomia institutiilor de administratie publica;

managementul practicat pe plan mondial, respectiv metodele si tehnicile performante de management pot face obiectul transferului de cunostinte si ca urmare, pot fi utilizate in managementul public.

3. Factorii politici, respectiv actiunile intreprinse de partidele politice, Parlament si Guvern, concretizate in initierea, adoptarea si aplicarea legilor care afecteaza functionarea administratiei publice: in concret, avem in vedere ritmurile de dezvoltare regionale, judetene, locale, optiunile privind ponderile proprietatii private sau publice, politicile de sustinere a unor zone pot influenta favorabil ori defavorabil. De aici nevoia ca managementul institutiei de administratie publica sa sesizeze aceste influente si sa adopte deciziile care se impun.
4. Factorii socio-culturali in care includem totalitatea elementelor de natura socio-culturala exogene institutiei de administratie publica si care influenteaza activitatea acesteia. Intre acesti factori, sunt inclusi:

raportul intre populatia urbana si cea rurala si normalizarea participarii acesteia in managementul public;

structura sociala a populatiei si capacitatea acesteia de a influenta performantele institutiilor de administratie publica;

invatamantul, respectiv nivelul sau de dezvoltare si care determina calificarea si pregatirea profesionala si culturala a fortei de munca;

ocrotirea sanatatii, cu influente asupra mentinerii capacitatii de lucru a fortei de munca;

cultura, activitatile cultural-artistice, de natura sa influenteze activitatea institutiilor de administratie publica;

mentalitatea, inteleasa ca ansamblul de conceptii si convingeri care determina comportamentul si gandirea cetatenilor;

stiinta, transformata intr-o forta nemijlocita de productie - prestatii si capabila sa determine in mod hotarator eficienta activitatii in toate domeniile institutiei de administratie publica.

5. Factori ecologici, reprezentati de componentele mediului inconjurator, intre care retinem: relieful, resursele subsolului, clima, flora, fauna, in general cadrul natural de desfasurare a vietii materiale a institutiei de administratie publica. Institutia de administratie publica este datoare sa influenteze mediul inconjurator in sensul mentinerii si pastrarii acestuia, prin actiuni pe termen mediu si lung (folosirea unor tehnologii care reduc poluarea, mentinerea echilibrului ecologic, elaborarea de strategii pe baza unor resurse regenerabile etc.).

Bibliografie

Carti

           Managementul institutiilor publice, Paul Marinescu, Editura Universtitatii, Bucuresti,

           Administratia publica locala din Romania, C. Manda, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999

           Management public, A. Androniceanu, Editura Economica, Bucuresti, 1999

           Management public: studii de caz, A. Androniceanu, Editura Universitara, 2004

           Tratat de management public, Ion Petrescu, Emanoil Muscalu, Editura Universitatii "Lucian Blaga", Sibiu, 2003

Legislatie

         Statutul functionarului public