Conceptul de europenizare

Conceptul de europenizare

Procesul de europenizare este definit ca unul de adoptare sau preluare a unui anumit model politic si economic dezvoltat in cadrul Uniunii Europene. Prin urmare el poate fi privit sau analizat prin prisma stiintelor politice, economice, sociale, dar de regula el implica o dimensiune culturala pregnanta. Europenizarea, ca proces care vizeaza statele noi membre, candidate la aderare si vecine ale UE, presupune nu numai asumarea identitatii si culturii europene, ci mai ales preluarea treptata a modelului politic, economic, social, de guvernare predominant in UE, asimilarea politicilor, structurilor economice, organizationale, a acquisului comunitar, redefinirea identitatilor nationale, regionale, locale in raport cu identitatea europeana.

Europenizarea nu are deci un singur inteles, fiind un concept utilizat pentru a descrie o varietate de fenomene si procese (Olsen, 2002). Studiul europenizarii implica intelegerea rolului institutiilor la diferite niveluri, comparatii intre dinamica dezvoltarii institutionale si comparatii intre dinamica sistemelor de guvernare, intre eficienta politicilor, intelegerea procesului de integrare politica, economica, sociala, intelegerea nu numai a procesului de asimilare ci si a celui de export a valorilor si normelor europene, precum si a procesului de unificare politica a Europei. Studiul europenizarii a imbogatit pe cel al integrarii europene prin problematica abordata indeosebi in domeniul implementarii interne a politicilor europene, in schimbarea logicii organizationale a politicilor nationale si a realizarii politicilor (Ladrech, 1994, Börzel, 1999). Radaelli(2000) se refera la conceptul de europenizare ca unul de constructie, difuzare, institutionalizare de reguli oficiale si neoficiale, proceduri, paradigme politice, stiluri, moduri de a face lucruri si de a impartasi credinte si norme, consacrate la nivel european. Dupa Radaelli europenizarea n-ar trebui confundata cu convergenta, armonizarea sau integrarea politica, pentru ca totusi convergenta apare dupa integrare, armonizarea reprezinta un tel al integrarii, integrarea politica inseamna transferul de prerogative sau de suveranitate. Exista opinia ca europenizarea nu trebuie restransa doar la sfera UE si la impactul UE asupra tertilor. Pentru a evalua impactul politicilor, reglementarilor si normelor europene asupra politicii si politicilor interne analistii europenizarii au recurs la instrumentarul neoinstitutionalismului. Neoinstitutionalismul sociologic si cel al alegerii rationale sunt considerate a oferi doua viziuni contrastante asupra europenizarii bazate pe logica adecvarii si logica consecventei, oferind explicatii asupra diferitelor faze ale schimbarii interne. Teoreticienilor europenizarii li se reproseaza ca pierd din vedere ansamblul procesului de integrare prin concentrarea excesiva pe diferentele dintre procesele de schimbare din cadrul tarilor europene. Preluarea reglementarilor si structurilor organizationale europene este conexata cu europenizarea consistenta (institutionalismul sociologic) si legata de teoriile supranationalismului. Vizualizarea europenizarii sub forma schimbarii structurilor de oportunitate prin care actorii se adapteaza strategic la noile circumstante este conexata cu europenizarea slaba (institutionalismul alegerii rationale) si legata de teoriile interguvernamentalismului.

In opinia unor autori, cum sunt F.Schimmelfenning si U.Sedelmeier(2005), europenizarea este un proces in care statele (potential) candidate la aderarea la UE adopta reglementarile si standardele comunitare, definitie care are tangenta cu indeplinirea criteriului al treilea de aderare, cel al absorbtiei acquis-ului comunitar. Europenizarea ar putea fi mai bine definita ca un proces de modernizare complexa, inclusiv pe plan institutional, pe baza modelului UE si sub presiunea institutiilor europene si a altor factori exogeni si endogeni. Cerintele de modernizare reies atat din prevederile Acordurilor Europene (de Asociere) cat si din continutul final al capitolelor de negociere a acquis-ului comunitar (31 in cazul Romaniei). Transformarile din cadrul acestui proces nu sunt doar rezultatul presiunii institutiilor comunitare, la ele contribuind si forte politice si sociale interne, precum si institutii si organizatii din cadrul guvernantei globale.

Europenizarea vizeaza statele europene si in special pe cele candidate la aderare, iar procesul poate fi analizat prin prisma celor trei modele de adoptare a reglementarilor comunitare prezentate de Schimmelfenning si Sedelmeier (2005). In primul rand este modelul de invatare sociala, care se refera la adoptarea de legi, norme, standarde in tarile respective dupa modelul celor din UE. El se bazeaza pe logica adecvarii, paradigma dezvoltata de neoinstitutionalisti de talia lui J.March si M.Olsen (1989) in analiza procesului de dezvoltare institutionala si care faciliteaza intelegerea fenomenului de mimetism in domeniul reglementarilor si in alte domenii (inclusiv institutional) din tarile candidate la aderare. Al doilea ar fi modelul lectiilor invatate singur sau al adoptarii de reforme si reglementari considerate adecvate cerintelor si provocarilor interne, fara consideratii legate de influente sau presiuni externe. Al treilea este modelul stimulentelor externe, care este de fapt impus sub presiunea negocierilor cu UE, si care poate fi subordonat logicii consecintelor. Modelul se bazeaza pe asistenta tehnica si financiara precum si pe legaturile institutionale promovate de UE, care a sprijinit prin conditionalitati procesul de pregatire a aderarii. Apropierea institutionala de UE, acceptarea conditiilor impuse de aceasta, chestiunea echilibrului intern in materie de putere si relatii de negociere, analiza costurilor de oportunitate legate de adoptarea reglementarilor comunitare sunt doar cateva aspecte importante ale acestui model.

Procesul de europenizare poate fi racordat la cel al guvernantei externe a UE, menit sa promoveze in imediata apropiere sau vecinatate parteneriate, ordine si stabilitate, performanta institutionala. Principiile bunei guvernante comunitare mentionate in Carta Alba a Guvernantei Europene sunt aplicabile si guvernantei globale, ceea ce poate insemna ca strategia de europenizare pentru tarile potential candidate ar reprezenta o parte din politica responsabilitatii globale a UE. Europenizarea nu este doar un instrument al dezvoltarii si convergentei institutionale ci si o modalitate de a aborda reforma institutiilor prin prisma adoptarii de norme, valori, principii consacrate de practica institutionala din UE. Prin europenizare, indiferent de modalitatea sa de realizare, se remodeleaza institutiile, se redefinesc relatiile de putere si interactiune intre diversi actori, se pune in discutie capacitatea de interventie sau functionalitate a statului.

Pentru John Olsen (2002) europenizarea presupune nu numai largirea UE si crearea unei Europe unite si puternice, ci si dezvoltarea institutionala la nivel european, reforma institutiilor europene, propagarea modelului institutional european prin reglementari, structuri, norme, forme de organizare si guvernanta comunitara. T.Risse, M.Cowles si J.Caporaso (2001) vad europenizarea ca un proces de consolidare institutionala la nivel european, care poate insemna si posibilitatea de a alege intre diferite forme de organizare si guvernare. Desigur ca alternativele sau optiunile de dezvoltare institutionala la nivel comunitar trebuie sa aiba in vedere atat costurile lor (inputurile) cat mai ales efectele sau rezultatele lor (outputurile). Orice aranjament institutional trebuie sprijinit de toate statele membre, nu numai de catre cele mari, si trebuie sa fie in mare masura avantajos pentru acestea.

In termenii convergentei institutionale, europenizarea inseamna propagarea valorilor institutionale europene, adica raspandirea modelelor vest-europene de organizare si guvernare, fara a ignora traditiile institutionale si experienta istorica a fiecarei tari. Totusi unii neoinstitutionalisti neaga sau pun sub semnul intrebarii existenta unor modele tipic europene de organizare si guvernare si focalizeaza mai mult pe impactul globalizarii pe linia extinderii unor modele universale, cum ar fi cel american. Mai ales in Marea Britanie exista o atractie pentru modelul american de organizare, inovare si adaptabilitate. Analizele comparative intre identitatea europeana si cea americana, intre modurile de organizare, intre gradul de civilizatie, libertate si dezvoltare economica au vizat cu precadere teme ca federalismul, legatura intre eficienta economica si justitia sociala, rezistenta la cultura societatii de consum.

UE reprezinta un model de integrare regionala pe plan economic, tinde catre un model social si nu reuseste inca sa creeze un model politic. Totusi influenta UE atat la nivel global cat mai ales la nivel pan-european este puternica, evidenta si benefica. Raspandirea formelor de organizare si guvernare europeana, a principiilor si valorilor europene se bazeaza pe atractivitate, acceptare, conditionalitate, sprijin tehnic si financiar. Procesul de europenizare inseamna modernizarea guvernantei la nivel national in consonanta cu cerintele impuse de UE, precum si reconsiderarea rolului jucat de statul national. Procesul implica retele de actori si de resurse, ultimele folosite pentru a traduce in practica principiile europenizarii si a promova formele moderne de guvernanta.

T.Risse, M.Cowles si J.Caporaso (2001) au analizat legatura de cauzalitate intre europenizare si structurile institutionale din statele membre, care poate actiona in ambele sensuri, existand o relatie de conditionare reciproca. Se poate spune ca in UE sistemele de guvernanta nationale se influenteaza si se potenteaza reciproc, procesul fiind dificil de monitorizat si consecintele greu de estimat. Complexitatea schimbarilor pe plan institutional si al guvernantei este relevata de interactiunile si influentele reciproce intre nivelurile locale, regionale, nationale, comunitare, globale. Procesul de armonizare induce un grad ridicat de interdependenta intre diferitele niveluri ale guvernantei si institutiile aferente. Dinamica transformarilor imbraca diverse forme de adaptare reciproca a institutiilor la diferitele niveluri si domenii ale guvernantei comunitare. Modelarea si coordonarea adecvata a schimbarilor de ordin institutional este menita a diminua diferentele si a atenua divergentele intre guvernantele nationale, fara a afecta stabilitatea cadrului institutional. Impune sau nu procesul de europenizare gasirea unor modele de guvernanta, care sa aiba in vedere variabile de genul gradului de interactiune, de interdependenta, de cooperare, de competitie? Raspunsul ar fi ca putem vorbi de un proces dinamic, de continua adaptare, schimbare, reformare sub presiunea factorilor endogeni si exogeni, care ar putea conduce pe termen lung si la un proces de unificare politica a Europei.

Bache si Jordan au facut distinctie intre europenizarea directa bazata pe impactul tintit al initiativelor comunitare, si europenizarea indirecta bazata pe impactul neintentionat al initiativelor comunitare. Cei doi fac distinctie intre europenizarea voluntara, realizata de actorii cheie interni prin adoptarea acquisului comunitar intr-un anumit domeniu si europenizarea coercitiva, careia i se opun actorii cheie interni si reprezinta adoptarea fortata a unor politici/practici comunitare.

Prin prisma procesului de adaptare si armonizare, europenizarea se poate realiza atat prin cunostintele dobandite din experienta sau practica experimentala, cat si prin cunostintele obtinute prin selectia competitiva. Schimbarile institutionale pe baza practicii experimentale sunt un raspuns la formele alternative ale organizarii si guvernantei nationale si au in vedere experienta de succes a unor state in domeniul respectiv. Modelele de reforma institutionala bazate pe selectia competitiva sunt expresia procesului de schimbare propriu zis, numai cele mai eficiente institutii reusind sa reziste in fata schimbarilor. Se poate vorbi de compatibilitatea aranjamentelor institutionale la nivel comunitar cu cele la nivel national, unde exista o diversitate structurala evidentiata de conditiile de guvernare relativ diferite si de modele institutionale diferentiate.

Intrebarea care se poate pune este urmatoarea: cat de rezistente sunt la schimbare modelele institutionale nationale si cum reactioneaza ele fata de schimbarile si presiunile de la nivel european? March si Olsen (1995) considera ca guvernele si sistemele administrative din statele membre s-au adaptat diferit la presiunile pe linia reformei institutionale, in functie de resursele si traditiile proprii (dependenta de cale). H.Sjursen (2001) crede ca europenizarea nu se limiteaza doar la schimbari de natura structurala si politica ci se extinde si asupra sistemului de norme si valori si asupra identitatilor nationale. Valorile europene sunt filtrate prin prisma traditiilor interne, a institutiilor existente, identitatilor nationale, resurselor disponibile, influentand gradul de convergenta si omogenizare.

La identificarea mecanismelor europenizarii o contributie semnificativa au adus-o Borzel (1999) si Cowles(2001), care au analizat gradul de compatibilitate intre institutiile nationale si politicile comunitare, determinat de factori cum sunt modelul european, reglementarile comunitare, structura guvernantei nationale. Prin transpunerea sau adoptarea modelului european se intelege adaptarea structurilor interne la cerintele impuse de UE prin reglementarile specifice politicilor comune - integrare pozitiva si/sau prin eliminarea unor bariere nationale - integrare negativa (Knill si Lehmkuhl, 1999). Exista presiunea adoptarii si armonizarii pentru statele membre din partea UE, care se manifesta prin obligativitatea unor reglementari sau prin forme flexibile de coordonare si integrare (MDC).

Interactiunea intre dinamica politicilor comunitare si structura macropolitica este unul din aspectele importante ale europenizarii. Cercetarea empirica demonstreaza ca europenizarea a dus la schimbarea sistemelor politice independent de macro-caracteristici, spre exemplu Uniunea Economica si Monetara a produs schimbari similare in tari relativ diferite. Impactul politicilor comune si impactul reglementarilor comunitare s-au manifestat pe planul liberalizarii economice si al reformelor de ordin economic si institutional. Politicile de reforma economica sunt elaborate si implementate de statele membre in conexiune cu obiectivele Strategiei de la Lisabona si cu prevederile Pactului de Stabilitate si Crestere. Procesul schimbarii poate fi guvernat de politicieni, elite tehnocrate, structuri administrative, manageri, in functie de specificul politicii sau domeniului respectiv. Transpunerea si implementarea politicilor, reglementarilor, acquis-ului presupune un management performant, structuri administrative consolidate, un cadru strategic clar si bine fundamentat.

Criteriul reformei administratiei publice a fost indeplinit si prin noile proceduri introduse la presiunea UE si care au implicat schimbari de natura administrativa la nivel national si regional. Procesul implica o independenta crescanda a aparatului administrativ fata de presiunile discretionare ale puterii politice, datorita si reglementarilor comunitare care limiteaza aceste presiuni si modeleaza sistemul in directia rezolvarii problemelor specifice fiecarui domeniu. Procesul de modernizare si reformare institutionala se propaga treptat dinspre centru spre nivelurile periferice.