POSIBILITATI DE ASIGURARE A ECHILIBRULUI BUGETAR LOCAL

Organizarea distincta a finantelor publice locale de finantele administratiei centrale, pe baza autonomiei locale, este necesara deoarece:

- comunitatile locale cunosc cel mai bine posibilitatile proprii privind resursele banesti de provenienta publica si, in special, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite;

- permite degrevarea finantelor centrale de o seama de cheltuieli;

- reduce numarul si amploarea fluxurilor banesti intre cele doua niveluri administrative;

- permite o urmarire mai buna a modului cum sunt folosite fondurile financiare publice constituite;

- finantele locale satisfac mai bine cerintele de utilitati publice in teritoriu, cum ar fi: construirea de drumuri, iluminatul public, gospodaria comunala s.a.

Gradul de centralizare financiara difera in functie de concentrarea administratiei tarii, de gradul in care organele locale sunt subordonate conducerii centrale. Problemele majore, de interes national, strategic, (apararea nationala, ordinea publica, relatiile externe, cercetarea stiintifica s.a.) apartin finantarii centrale.

Descentralizarea financiara incepe sa functioneze dincolo de limita de la care aria utilizarii bunurilor si serviciilor publice de interes national incepe sa se restranga, iar costul comparativ al luarii decizilor la nivel central devine prea ridicat.

Indiferent de gradul de autonomie a comunitatilor locale, se apreciaza ca la descentralizarea financiara trebuie avute in vedere principii cum sunt:

- echilibrul financiar, principiu conform caruia repartizarea intre nivelurile de autoritate ale finantelor publice trebuie sa asigure exercitatea conducerii in limita atributiilor si competentelor ce revin fiecareia (altfel spus, resursele financiare publice trebuie redistribuite, deopotriva, pentru acoperirea cheltuielilor cu functionarea administratiei centrale a statului si a colectivitatilor locale);

- asigurarea serviciilor sociale vitale, principiu conform caruia aceasta sarcina cade in seama autoritatilor centrale. Guvernul trebuie sa ofere minimum de servicii publice esentiale (sanatate, ocrotire sociala, educatie) tuturor cetatenilor tarii;

- compensarea fluxurilor financiare dintre colectivitati, cauzate de transferurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice si care prejudiciaza infaptuirea programelor de cheltuieli pentru unele dintre acestea;

- redistribuirea si stabilizareai centralizate, principiu impus de realitatea conform careia comunitatile locale nu dispun de instrumentele macroeconomice pentru infaptuirea unor obiective de importanta nationala;

- acceparea costului descentralizarii, principiu determinat de diferentele fiscale regionale, care se interfereaza cu raspandirea in spatiu a activitatilor economice;

- diversitatea, principiu explicat pe seama varietatii de forme si a masurii diferite a solicitarilor de bunuri si servicii publice;

- accesul echitabil la resursele financiare publice, determinat de situatia unor colectivitati locale a caror balanta de nevoi si capacitate contributiva este deficitara, necesitand compensarea minusului de resurse prin transferuri guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite;

In Romania, organizarea teritoriala a finantelor publice urmeaza impartirea in unitati administrativ-teritoriale, fiind structurata pe niveluri ierarhice, in limitele fiecarei unitati adminis-trative: judete, municipii, orase, comune.

O reala autonomie nu poate exista fara asigurarea resurselor financiare necesare autoritatilor si colectivitatilor locale intr-o proportie corespunzatoare competentelor si responsabilitatilor ce le sunt conferite prin lege. Aceasta implica descentralizarea sistemului veniturilor publice, prelevarea directa, de catre autoritatile locale nu numai a veniturilor proprii, ci si a unei cote din celelalte impozite si taxe stabilite la nivel central. Pana la intrarea in vigoare a Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, exista o mare discrepanta intre nivelul responsabilitatilor administrative, competentele si sarcinile ce reveneau autoritatilor locale din Romania, resursele aflate la dispozitia lor si nivelul decizional.

Trebuie mentionat faptul ca prin punerea in aplicare a legii anterioare a administratiei publice locale (Legea nr. 215/2001), s-au conturat doua principii care conduc la intarirea gradului de autonomie al bugetelor locale si anume:

- inexistenta raporturilor de subordonare intre administratiile publice locale ale diferitelor unitati administrativ-teritoriale, ceea ce determina pastrarea individualitatii fiecarui buget local si confera o anumita autonomie a bugetelor locale, atat unele fata de altele, cat si fata de bugetul de stat;

- colaborarea administratiilor publice locale in rezolvarea problemelor comune, principiu in virtutea caruia trebuie sa se realizeze o conlucrare eficienta, o repartizare justa a fondurilor alocate de la bugetul de stat, prin consiliile judetene, pentru echilibrarea bugetelor locale ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Lucrarea de fata incearca sa surprinda modul de derulare a veniturilor si cheltuielilor publice la nivel local in perioada anilor 2003-2007, pe exemplul bugetului municipiului Gherla, judetul Cluj.

1. Analiza veniturilor bugetului local al municipiului Gherla

Se poate afirma ca gradul de autonomie locala a unei comunitati depinde in mare masura de ponderea veniturilor realizate pe plan local in raport cu alte resurse de venituri ale bugetelor locale. Ideal ar fi ca veniturile proprii sa poata acoperi cheltuielile efectuate pentru satisfacerea nevoilor locale, ceea ce presupune corelarea competentelor autoritatilor locale cu veniturile bugetelor locale.

In cadrul veniturilor locale totale ale bugetului local al municipiului Gherla, cea mai importanta sursa de venituri a o constituie transferurile de la bugetul de stat, din care fac parte cotele si sumele defalcate din impozitul pe venit si cotele defalcate din TVA pentru bugetele locale.

Tabelul nr. 1. Ponderea transferurilor de la bugetul de stat in totalul veniturilor bugetului municipiului Gherla

Dupa cum se observa din datele Tabelului nr. 1, transferurile de la bugetul de stat detin, o pondere foarte mare in veniturile totale ale bugetului local al municipiului Gherla, (intre 73,78 si 80,08 ) de unde se poate trage concluzia ca gradul de autonomie locala este scazut, resursele proprii fiind insuficiente pentru a face fata nevoilor comunitatii, dependenta de fondurile venite din bugetul statului fiind foarte mare.

Evolutia in structura a acestor venituri ale bugetului local, in perioada 2003-2007 este prezentata in tabelul urmator:

Tabelul nr. 2. Evolutia transferurilor de la bugetul de sta, in perioada 2003 - 2007 - Lei -

Din analiza datelor in valori absolute nominale, transferurile de la bugetul de stat (ca prelevari totale) au o evolutie crescatoare in perioada analizata, de la 4.359.202 lei in anul 2003, la 10.070.822 lei in anul 2007 (Graficul nr.1). Totodata, se observa unele modificari structurale ale acestor prevederi constatandu-se ca sumele defalcate din impozitul pe venit au avut o crestere mai putin accentuata, cunoscand chiar o scadere in anul 2007 fata de anul 2006, aceasta si datorita reducerii incasarilor in urma introducerii cotei unice de impozitare a veniturilor persoanelor fizice.

Graficul nr. 1. Evolutia si structura transferurilor din bugetul de stat

In cadrul veniturilor proprii ale bugetului local, o importanta deosebita revine impozitelor si taxelor de la populatie, care fluctueaza in perioada analizata, de la 553.782 lei in anul 2003, la 953.321 lei in anul 2007 (Graficul nr.2). In valori absolute nominale, evolutia acestora are un trend ascendent, cea mai importanta crestere are loc in anul 2004 fata de anul 2003.

Graficul nr. 2. Evolutia impozitelor si taxelor de la populatie si de la persoanele juridice

Aceasta situatie este datorata faptului ca in anul 2003, Consiliul Local a hotarat reducerea cu 50% a impozitului pe teren si a taxei auto, iar acest lucru a determinat scaderea incasarilor la buget a sumelor provenite din aceasta sursa.

Ponderea veniturilor din impozite si taxe locale in cadrul impozitelor directe, are o evolutie fluctuanta si este cuprinsa intre 73,2% in anul 2004 si 55,35% in anul 2005, dupa cum se poate observa din Graficul nr. 3.

Graficul nr. 3. Ponderea impozitelor de la populatie si a impozitelor de la persoanele juridice, in impozitele directe

Se observa ca in ultimii trei ani, ponderea impozitelor si taxelor colectate de la populatie a avut o evolutie aproape constanta, la fel si impozitele pe cladiri si terenuri de la persoanele juridice.

Aportul mai redus al impozitelor pe cladiri si terenuri de la persoanele juridice, din anii 2003 si 2004, poate fi explicat prin faptul ca pana in anul 2005 impozitul pe cladiri la persoanele juridice se determina prin inmultirea cu un coeficient a valorii de inventar a cladirii consemnata in contabilitate, fara a tine cont daca a avut loc reevaluarea cladirii. Din anul 2005, impozitul pe cladiri de la persoanele juridice se determina prin inmultirea cu un coeficient (pana la 1%) a valorii de inventar a cladirii, consemnata in contabilitate in cazul in care cladirea a fost reevaluata in ultimii 3 ani anteriori anului fiscal si cu un coeficient de pana la 10%, cand cladirea nu a fost reevaluata.

Alte impozite directe sunt cele realizate din taxa asupra mijloacelor de transport detinute de persoanele juridice, impozitul pe terenul din extravilan, taxele de reclama si publicitate s.a. Acestea au o pondere mai scazuta in cadrul impozitelor directe, dar ponderea lor creste tinand cont de faptul ca din anul 2006 impozitul pe terenul din extravilan s-a majorat de la 1 leu/hectar, la o valoare cuprinsa intre 24-36 lei/hectar, ceea ce va duce la incasarea unor sume importante la buget.

Veniturile nefiscale au avut o evolutie fluctuanta cu o descrestere a ponderii acestora in cadrul veniturilor curente de la 22,4% in anul 2003 la 9,5% in anul 2005 urmata de o crestere pana la 17,8% in anul 2007.

Veniturile din capital au o pondere redusa in cadrul veniturilor bugetare mai ales in anii 2003 si 2004 cand principala sursa a acestora erau veniturile provenite din privatizare, iar procesul privatizarii era in declin. Incepand cu anul 2005, principala sursa a acestor venituri o constituie veniturile din vanzarea unor bunuri apartinand domeniului privat.

2. Analiza cheltuielilor bugetului local al municipiului Gherla

Pentru o analiza mai aprofundata a evolutiei cheltuielilor publice vom prezenta aceste cheltuieli atat prin intermediul clasificatiei economice, cat si a celei functionale. Conform clasificatiei economice, cheltuielile totale se impart in cheltuieli curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale si servicii subventii transferuri dobanzi), cheltuieli de capital, operatiuni financiare si rezerve. Clasificatia functionala are la baza criterii legate de domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinatii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri intre diferitele niveluri ale administratiilor publice, plata dobanzilor la datoria publica sau constituirea de rezerve.

Cheltuielile totale ale bugetului municipiului Gherla au in perioada 2003- 2007 o evolutie ascendenta, de la 5.615.325 lei in anul 2003 la 13.485.250 lei in anul 2007 (Graficul nr 4). Cresterea acestor cheltuieli ne arata faptul ca efortul pentru satisfacerea nevoilor publice locale se afla in continua crestere.

Graficul nr 4. Dinamica cheltuielilor totale ale bugetului municipiului Gherla

In perioada analizata cheltuielile publice locale totale exprimate in valori absolute nominale, inregistreaza fata de anul de baza 2003, o crestere de 2,4 ori. Daca insa actualizam aceste sume la coeficientul de inflatie vom constata ca aceasta crestere este mult mai mica (Graficul nr. 5). Astfel, se poate observa ca in perioada 2003-2006, totalul cheltuielilor exprimate in valori absolute reale, este aproape constant, situandu-se in jurul valorii de 12.000.000 lei, o crestere mai importanta se inregistraza in anul 2007. Acesta a fost determinata, in principal, de sporirea cheltuielilor privind invatamantul determinata de majorarile salariale care au avut loc in cursul anului 2007 in sistemul educational.

Graficul nr. 5. Evolutia cheltuielilor publice locale, in valori absolute reale

Cea mai mare parte a cheltuielilor totale o reprezinta cheltuielile curente formate din cheltuieli de personal, cheltuieli materiale si servicii, subventii si transferuri. Cheltuielile curente cresc in perioada analizata de la 4.806.718lei in anul 2003 la 11.772.623 lei in anul 2007 adica de 2,44 ori.

Daca actualizam sumele la inflatie vom constata o evolutie aproape identica a acestor cheltuieli cu evolutia cheltuielilor totale, determinata de aceeasi cauza principala (Tabelul nr.3).

Tabelul nr.3. Evolutia cheltuielilor curent, in valori absolute nominale si reale - Lei -

Cheltuielile curente au ponderea cea mai mare in totalul cheltuielilor bugetului fiind cuprinsa intre 84,8% in anul 2004 si 88,2% in anul 2006. In cadrul cheltuielilor curente ponderea cea mai mare o au cheltuielile de personal si cheltuielile materiale si serviciile (Tabelul nr. 4).

Tabelul nr. 4. Structura cheltuielilor curente    %

Dupa cum se poate observa, cheltuielile de personal au o pondere insemnata in cadrul cheltuielilor curente, crescand in valori absolute de la 2.086.116 lei in anul 2003 la 5.297.546 lei in anul 2007 adica de 2,53 ori. Exprimate in valori reale, vom constata ca aceasta crestere este de doar 1,19 ori. Cheltuielile materiale si serviciile au crescut in perioada analizata de la 1.499.696 lei in anul 2003 la 3.602.557 lei in anul 2007, adica de 2,4 ori, dar in termeni reali doar de 1,14 ori.

Ponderea mare a cheltuielilor de personal in totalul cheltuielilor curente este determinata de introducerea, incepand cu anul 2003 a cheltuielilor privind salariile personalului din invatamant. Sumele necesare acoperirii acestor cheltuieli sunt alocate din sumele defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru bugetele locale.

Cheltuielile materiale si serviciile au si ele o mare pondere in cheltuielile curente si sunt influentate, in mare masura, de evolutia preturilor la utilitati, dar si de consumul specific de materiale consumabile. Aceste evolutii se pot observa in Graficul nr. 6. Scaderea ponderii cheltuielilor cu materialele si serviciile, in cadrul cheltuielilor curente, a fost determinata de cresterea cheltuielilor cu personalul incepand cu anul 2003 odata cu includerea salariilor din invatamant in cadrul cheltuielilor bugetului local.

Graficul nr. 6. Evolutia cheltuielilor curente, (total si in structura), in valori absolute reale

Transferurile si subventiile au cunoscut o evolutie ascendenta de-a lungul perioadei analizate, astfel transferurile se cifrau in anul 2003 la 532.478 lei, iar in anul 2007 la 1.632.458 lei. Subventiile se cifrau in anul 2003 la 668.428 lei, iar in anul 2007 la 1.240.062 lei. Se poate constata o crestere mai mare a transferurilor comparativ cu subventiile, deoarece, pe de o parte, au crescut ajutoarele sociale acordate, iar pe de alta parte, s-a extins aria ajutoareler sociale finantate din bugetele locale (drepturile asistentului personal pentru persoanele cu handicap.

Cheltuielile de capital cresc in perioada analizata, in valori absolute nominale, de la 808.607 lei in anul 2003, la 1.712.627 lei in anul 2007. Dar in valori reale se constata o evolutie fluctuanta cu cresteri si descresteri de-a lungul perioadei analizate (Tabelul nr. 5).

Tabelul nr. 5. Evolutia cheltuielilor de capital, in valori absolute nominale si reale

Conform clasificatiei functionale, structura cheltuielilor bugetului local al municipiului Gherla, este prezentata astfel in Tabelul nr. 6. Dupa cum se poate observa, ponderea cea mai importanta o au cheltuielile social-culturale, care au ca principale componente cheltuielile cu invatamantul si asistenta

Tabelul nr. 6. Structura functionala a cheltuielilor bugetului local al municipiului Gherla

sociala cu cea mai mare pondere in bugetul local. Aceste cheltuieli au inregistrat o crestere spectaculoasa in valori nominale, de la 2.820.452 lei in anul 2003 la 8.203.545 in anul 2007, adica de 2,9 ori, ceea ce in termeni reali reprezinta o crestere de doar 1,37 ori.

Cheltuielile cu serviciile publice generale au crescut in perioada analizata de la 1.027.694 lei in anul 2003 la 1.516.514 lei in anul 2007, dar in termeni reali acestea au scazut ceea ce inseamna ca masurile luate de guvern referitoare la reducerea cheltuielilor administrative au avut efect.

3. Concluzii si propuneri

Referitor la modul de constituire a veniturilor bugetului local, se poate observa ca veniturile proprii locale au o pondere scazuta in totalul veniturilor bugetului local. Majoritatea veniturilor bugetului local provin din transferuri de la bugetul de stat, ceea ce arata ca inca nu se poate vorbi de o autonomie locala autentica. Autoritatile locale nu pot dispune de toate veniturile inregistrate in bugetul local, dupa nevoile proprii, deoarece majoritatea sumelor provenite de la bugetul de stat au destinatii precise (invatamant, sanatate, asistenta sociala etc.), iar veniturile proprii locale sunt insuficiente pentru acoperirea tuturor nevoilor.

In pofida progreselor care s-au facut in ultimii ani, in Romania inca nu se poate vorbi de o autonomie locala reala. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central, proportia acestora din urma depasind 50% in cele mai multe cazuri. Foarte putine comunitati locale sunt cele care reusesc sa realizeze venituri proprii suficiente. In acelasi timp echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. In plus, avand in vedere ca Romania doreste sa se integreze in Europa, nu trebuie uitat faptul ca principii ca cel al solidaritatii si al eliminarii dezechilibrelor existente intre zone sau localitati, sunt principii adoptate de Uniunea Europeana pe care trebuie sa ni le asumam.

Chiar daca statul asigura inca importante resurse, in cea mai mare proportie acestea au destinatie speciala, ceea ce nu permite comunitatilor locale sa aiba libertate in gestionarea fondurilor. In acest caz marirea cotei din impozitul pe venit reprezinta o solutie in sensul unei mai largi autonomii care sa permita autoritatilor locale sa cheltuiasca in functie de propriile necesitati.

Cresterea veniturilor pe plan local prin aceasta modalitate ar reprezenta o solutie si in cazul accentuarii descentralizarii. Desi considerata in sine un lucru pozitiv si in deplin acord cu procesul democratic, implementarea descentralizarii a ridicat probleme, cele mai importante fiind neasigurarea resurselor financiare necesare precum si inexistenta unei pregatiri anterioare. Aceste aspecte duc la concluzia lipsei unei strategii clare in privinta descentralizarii. Nu exista inca o viziune nationala initiata de autoritatile centrale, in consultare cu cele locale, dar nici strategii de dezvoltare.

Insuficienta fondurilor este si o cauza dar si un motiv pentru elaborarea unor politici publice locale corespunzatoare. In acest sens, autoritatile locale in cooperare cu cele nationale si cu sprijinul acestora, ar trebui sa aiba in vedere o proiectie bugetara multianuala.

In acelasi timp, responsabilitatea pentru asigurarea unor venituri locale suficiente nu trebuie sa apartina in mare masura autoritatilor centrale. Autoritatile locale ar trebui sa fie preocupate in primul rand de gasirea unor solutii de suplimentare a veniturilor pe plan local si abia apoi de obtinere unor fonduri sporite de la nivel central. Un aspect foarte important este si gradul de incasare a impozitelor si taxelor locale. Constituie o performanta manageriala colectarea in proportie de 100% a acestora si mai ales depasirea veniturilor prognozate (cu conditia ca acestea sa nu fi fost subdimensionate initial). O propunere avansata in ultima perioada, se refera la alocarea transferurilor pentru echilibrare catre administratiile locale, in functie de gradul de realizare a veniturilor proprii.

Reducerea cheltuielilor pentru fiecare unitate administrativ-teritoriala sau compartiment, trebuie sa constituie o alta preocupare de baza a managerului din administratia publica. Aceste cheltuieli trebuie sa fie foarte bine analizate inainte de proiectarea bugetului, pentru ca de o buna fundamentare a indicatorilor bugetari si de o urmarire corespunzatoare a executiei bugetare, depinde in cea mai mare masura performanta financiara a managerului din administratia publica.

Totodata, trebuie mentionat faptul ca abordarea problematicii cheltuielilor publice locale doar prin prisma reducerii acestora nu este intotdeauna solutia optima. De multe ori o achizitie publica facuta la pretul cel mai mic, este de proasta calitate si va genera in viitor costuri mult mai mari, decat daca s-ar fi optat de la inceput pentru alta achizitie mai scumpa dar de calitate superioara.

In legatura cu cheltuielile publice locale, apreciem necesar sa avansam precizari:

- este necesara analiza realista a posibilitatilor financiare ale autoritatii administrative si ordonarea prioritatilor, asigurandu-se resursele bugetare astfel incat sa existe acea succesiune normala intre elaborarea proiectelor - inceperea lucrarilor si finalizarea acestora intr-un timp cat mai scurt;

- accesarea unor programe cu finantare externa inseamna atragerea de venituri si diminuarea cheltuielilor, dar in acelasi timp, inseamna si obligatia de cofinantare a unor activitati sau de sustinere a acestora pe o anumita perioada de timp, ceea ce implica o serie de cheltuieli;

necesitatea operarii cu mijloace de achizitie care pot duce la un minim de cheltuieli;

- informatizarea administratiei locale permite accesul la numeroase oferte procurate pe Internet, posibilitatea de a accesa diverse site-uri ale firmelor de profil, de a comunica rapid si eficient cu acestea, astfel incat sa se obtina cea mai buna relatie calitate-pret intr-o achizitie publica;

- pregatirea profesionala si corectitudinea propriilor angajati ca si a partenerilor este extrem de importanta.

Este greu de spus pana unde se poate diminua efortul financiar al unor comunitati. Fiecare incearca sa gaseasca cele mai bune solutii pornind de la reevaluarea unor activitati si servicii, renuntarea la altele, externalizarea unor activitati care sa devina aducatoare de venituri si nu consumatoare, privatizarea sau atragerea de agenti privati pentru unele servicii publice care sa incurajeze concurenta etc.

BIBLIOGRAFIE

- Mariana - Cristina Cioponea, Finante publice si teorie fiscala, Editura Fundatiei Romania de Maine,

2008

- Mariana - Cristina Cioponea, Finante locale, note de curs, Editura Fundatiei Romania de Maine,

2005

- Legea nr. 215/2001 Legea administratiei locale

- Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale

- Legea nr.500-2002 privind finantele publice

- Ordonanta de Urgenta nr. 45/2003 privind finantele publice locale