ANALIZA COMPARATIVA A FINANTARII POLITICILOR SOCIALE:

ROMANIA - TARI IN TRANZITIE - TARILE U.E.

- SINTEZA -

In societatea contemporana, politicile sociale, cu programele si serviciile specializate, iar in cele mai multe tari si prin volumul resurselor financiare alocate, ocupa, pe departe, primul loc in cadrul politicilor publice, respectiv al bugetului public.

Obiectivul studiului de fata este acela de a realiza o analiza a finantarii politicilor sociale in Romania comparativ cu tarile U.E. si tarile in tranzitie.

Punctul de pornire al analizei l-a constituit constatarea existentei unor deosebiri extrem de importante intre rolul relativ modest ce se acorda in Romania politicilor sociale, inclusiv in ceea ce priveste resursele alocate, si situatia din tarile de referinta: grupul tarilor europene aflate in tranzitia postcomunista si cel al membrelor UE. Daca in aceste tari se poate identifica si un rol de dezvoltare economica si sociala atribuit politicilor sociale, in Romania politicile sociale nu raspund decat partial la rolul limitat de a contribui la subzistenta populatiei. Prin urmare, in tarile de referinta exista un sistem acoperitor de beneficii sociale diversificate si substantiale, raportate la nevoile populatiei, cu alocarea de resurse financiare importante. Unele tari europene in tranzitie (Ungaria, Polonia, Cehia si altele) au realizat deja apropierea de tarile UE, adoptand o politica sociala exceptionala inca din primii ani de tranzitie ca raspuns la o situatie exceptionala dar si de apropiere de UE. Romania nu a urmat calea exceptionalitatii si, deci nici aceea a apropierii de tarile UE in privinta politicilor sociale, desi a intreprins o serie de actiuni de reforma a sistemului mostenit de la vechiul regim. Experienta ultimilor ani a dovedit insa faptul ca fara resursele necesare si fara utilizarea lor eficienta nu se poate iesi din starea precara inregistrata in domeniul social. Mai mult, costurile sociale inalte (inflatie, somaj) au condus de o maniera dramatica la polarizare sociala si la extinderea fenomenelor saraciei si excluziunii sociale. Este deosebit de relevant sa aducem aici in atentie rezultatele unei analize laborioase de testare a ipotezelor foarte disputate privind efectul inegalitatii economice si protectiei sociale asupra cresterii economice in tarile OECD. Datele pe perioada lunga de timp nu confirma ipoteza potrivit carei inegalitatea de venit este buna pentru cresterea economica, dar nici ipoteza concurenta, ca este daunatoare. Nici in privinta efectului protectiei sociale asupra cresterii economice, concluzia nu retine un rol negativ sau pozitiv al ponderii cheltuielilor sociale raportate la PIB , dar face trimitere la efectele negative ale cresterii fiscalitatii. Or, in privinta fiscalitatii, in Romania avem o situatie dintre cele mai vulnerabile in raport cu nevoile de dezvoltare : baza ingusta de prelevare si impozite inalte pe venit.

Solutia pe care o consideram adecvata la situatia sociala actuala din Romania este sporirea considerabila a resurselor alocate si utilizate, pornind de la cresterea proportiei cheltuielilor sociale in bugetul public si in PIB, diferentiat pe componente, fara o sporire a fiscalitatii (impozite, taxe, contributii).

O sporire considerabila a ponderilor cheltuielilor sociale in PIB si situarea lor in viitorii 3 ani in apropierea valorii de 25%, devine inevitabila pentru depasirea situatiei sociale actuale critice. Actiunea ar trebui demarata odata cu rectificarea bugetara din luna septembrie 2001. Primele resurse ce pot fi utilizate sunt excedentele unor fonduri de asigurari sociale (somaj, sanatate), incasarile contributiilor sociale restante. La acestea se adauga altele in raport cu constructia bugetara rectificata. Dincolo de orice argumente ce ar putea fi aduse in ultima instanta nu este acceptabila acoperirea deficitelor din alte sectoare publice prin excedente la fondurile sociale in conditiile sociale grave cu care se confrunta o parte a populatiei. Precizam faptul ca recomandarea de sporire a cheltuielilor sociale nu se bazeaza pur si simplu pe rezultatele analizelor comparative efectuate. Nu se solicita cresterea cheltuielilor sociale pe motiv ca in alte tari sunt cheltuieli sociale mari. Acestea sunt mai degraba un punct de referinta pentru a vedea cum au procedat altii in situatii chiar mai putin dramatice.

Necesitatea sporirii cheltuielilor sociale totale si pe unele componente rezida in problemele care trebuie solutionate: corelarea si majorarea pensiilor mici, cu precadere a beneficiarilor care s-au pensionat inainte de 1998, si in mod special pensiile stabilite inainte de 1990 si a pensiilor fostilor tarani cooperatori; introducerea venitului minim garantat, dezvoltarea serviciilor sociale, comunitare si familiale prin dezinstitutionalizare; programe de locuinte sociale, subventii pentru cei lipsiti de mijloace in conditiile sporirii preturilor la utilitatile publice, programe pentru grupuri marginalizate social etc.

In conditiile in care nivelul contributiilor sociale este inalt in Romania deoarece prin sistemele de asigurari s-a trecut povara fiscala pe asigurarile sociale, este necesara interventia masiva din partea bugetului public (central si local) pentru a antrena si alte surse de venit bugetar.

Rezultatele la care s-a ajuns in studiile diferentiate pe domenii (care fac parte integranta din lucrarea elaborata la tema finantarii politicilor sociale in Romania, tarile U.E. (OECD), tarile Central si Est Europene aflate in proces de negociere pentru aderare la U.E.) releva cateva elemente demne de luat in considerare pentru a evalua cat mai exact situatia existenta in tara noastra.

1. Cheltuielile sociale reprezinta si in Romania componenta cea mai mare in cadrul bugetului public. Cu toate acestea, in cazul nostru nu numai valorile absolute (ceea ce este de asteptat) dar si valorile relative ale cheltuielilor sociale, raportate la PIB si la ansamblul cheltuielilor publice, se situeaza cu mult sub nivelul inregistrat in tarile Central si Est Europene candidate la aderare in U.E.

Astfel, pentru anii 1989 si 1994 in Romania ansamblul cheltuielilor sociale publice (pensii de limita de varsta, invaliditate si urmas; indemnizatii de boala, maternitate si somaj; servicii de ingrijire a sanatatii, asistenta sociala, invatamant) au reprezentat 14,2% si respectiv 15,5% din valorile PIB-ului din anii respectivi, pe cand media tarilor europene in tranzitie pentru anii considerati a fost de 20,4% si 26,5%. Se remarca un efort financiar exceptional inca din primii ani ai tranzitiei pentru domeniul social, mai putin in Romania. Si dupa 1994 in tarile de comparatie s-a mentinut un nivel relativ inalt al cheltuielilor sociale (Ungaria 34,7%, in 1999).

Cat priveste cheltuielile sociale raportate la bugetul public, Romania se apropia, in 1999, de doua din tarile de comparatie, dar care au cunoscut evolutii economice diferite, respectiv Ungaria, care inregistreaza o crestere a PIB-ului si Bulgaria, cu o scadere a PIB-ului (ca si Romania). Alte tari au insa valori mult mai mari ale cheltuielilor publice.

Fata de tarile de referinta, in Romania volumul cheltuielilor publice s-a diminuat substantial prin efectul reducerii valorii PIB-ului. In fapt, dinamica cheltuielilor sociale reale in perioada de tranzitie in Romania urmeaza o curba descendenta, nu numai ca urmare a diminuarii resurselor financiare ale tarii prin contractarea activitatii economice, ci si datorita acordarii politicilor sociale unui loc secundar.

Raportat la anul 1989 (100%), cheltuielile sociale se prezinta astfel:

Cheltuieli sociale publice in Romania

* Date provizorii

Fara indoiala ca un nivel redus al cheltuielilor sociale nu este ceva negativ in sine. Data fiind insa starea sociala, respectiv nivelul scazut al standardului de viata, proportia inalta in totalul populatiei a celor care traiesc in conditii de saracie (Saracia in Romania, coord. C. Zamfir, 2001), nivelul redus al cheltuielilor sociale nu permite elaborarea unor politici economice si sociale care sa conduca la iesirea din situatia precara in care ne aflam.

Or, celelalte tari candidate la aderarea in UE, prin eforturi sustinute, inclusiv prin deficite ale bugetelor sociale, s-au apropiat semnificativ de media cheltuielilor sociale din UE. Cat priveste Romania, daca ne referim numai la nivelul cheltuielilor de protectie sociala (cheltuielile sociale totale mai putin cheltuielile de invatamant), atunci cu cele 14,1% din PIB cheltuielile de protectie sociala in anul 1998, fata de 27,7%, media in UE, raportul este de 1:2.

Paradoxal insa, in Romania nivelul general al fiscalitatii se apropie de cel din tarile de referinta. Cu atat mai mult, se realizeaza apropierea in privinta nivelului impozitarii veniturilor personale si a contributiilor la sistemele de asigurari sociale. Deci, la plati de impozite si contributii in proportii apropiate de cele din tarile UE, populatia Romaniei beneficiaza mai putin de programe sociale. In fapt, ratele de impozitare si contributii sociale sunt impovaratoare pentru salariati si agenti economici. Daca ne referim la un salariu minim pe economie (1400000 lei) salariatul plateste contributii sociale ce reprezinta 19,6% din salariul sau (266000 lei). Nu plateste impozit, deci nu poate benefica de reduceri daca are copii sau alte persoane in intretinere. Pe de alta parte rata marginala de impozitare a veniturilor (40%) se aplica la un venit relativ mic, astfel ca, pentru un salariu echivalent cu 3 salarii medii (12600000 lei) povara fiscala directa este de circa 47%.

Sarcina fiscala cu scop social (cote in % aplicate asupra salariului)

A = contributia angajatorului; S = contributia salariatului

Prin urmare, calea sporirii resurselor pentru programele sociale nu este aceea a ridicarii nivelului impozitarii veniturilor si /sau a contributiilor sociale. Mai degraba se pune problema reconsiderarii pozitiei cheltuielilor sociale in cadrul bugetului public si sporirea proportiei acestor cheltuieli. Resursele necesare pot proveni din imbunatatirea colectarii sumelor datorate de contribuabili (angajatori si persoane fizice), renuntarea la ideea sustinerii deficitului bugetului public prin excedente ale bugetelor fondurilor sociale si, dimpotriva, sporirea alocarii directe de resurse de la bugetul public pentru domeniul social astfel incat sa se poata inregistra o dinamica pozitiva a cheltuielilor sociale de minimum 2 puncte procentuale incepand cu anul 2001si pana in 2004, ceea ce va conduce la un nivel global de circa 25%. Ulterior se va decide daca se continua sau nu trendul cresterii.

2. In timp s-a ajuns la o extindere comparabila cu alte tari in privinta componentei beneficiilor contributive: asigurari sociale pentru pensii de batranete, invaliditate, si de urmas, indemnizatii pentru boala, maternitate, asigurari sociale de somaj si de ingrijirea sanatatii. In fapt, in ultimii ani s-au introdus noi subsisteme contributive si s-a inregistrat o dezuniversalizare a sistemului de protectie sociala in Romania.

3. Diferentiat pe componente este de asteptat sa se ia in calcul elementele de efect asupra cresterii in termeni absoluti si relativi a cheltuielilor sociale.

Pensiile

Privind efectul recorelarii pensiilor pentru reducerea decalajelor intre pensiile stabilite in ani diferiti pentru activitati si venituri echivalente, este de retinut faptul ca, daca prin Legea 19 se stabileste un raport de 0,25 la 3 (deci 1 la 12) intre contributii, atunci cel putin acest raport ar trebui asigurat si intre pensiile platite, eventual cu un avantaj pentru pensiile mici, astfel incat sa nu mai fie nevoie de interventia de suport prin asistenta sociala pentru completarea venitului minim garantat. In prezent insa acest raport la pensiile in plata depaseste, in unele cazuri, valoarea 100.

- Refacerea raportului deteriorat dintre pensia medie si salariul mediu;

- Corelarea pensiilor cu nivelul venitului minim garantat, inclusiv pentru pensiile de invaliditate si de urmas;

Concedii de maternitate, boala si ingrijirea copilului pana la doi ani

Odata cu sporirea nivelului salariilor, cresc in cuantum si indemnizatiile de asigurari sociale iar la cei cu venituri mici se face raportare si la venitul minim garantat, ceea ce are ca efect o sporire a nivelului acestui tip de cheltuieli. Imbunatatirea nivelului de colectare a contributiilor datorate ar putea permite o reducere a nivelului contributiilor, cu atat mai necesara in eventualitatea introducerii asigurarilor universale administrate privat.

Somaj

Spre deosebire de fondul asigurarilor de pensii care este deficitar, la fondul de somaj se inregistreaza excedente (ca si la cel al asigurarilor sociale de sanatate, dealtfel).

In domeniul somajului sunt necesare doua actiuni cu efecte de sporire a cheltuielilor: a) renuntarea la actiunea constrangatoare dovedita oricum fara efect, de a mentine indemnizatiile la nivel scazut pentru a determina o atitudine activa de cautare de locuri de munca si exercitarea, in schimb, a unui control mai riguros asupra muncii la negru; b) sporirea alocatiilor pentru politici active de iesire din somaj si in general pentru ocupare. Nu este exclusa si luarea in considerare a diminuarii contributiei platite de angajati si a reduce astfel costul muncii.

Serviciile de ingrijire a sanatatii

O prima actiune se refera la utilizarea eficienta a resurselor, fara a mai urmari obtinerea de excedente, avand in vedere nevoile acute de resurse pentru sistemul ingrijirii medicale la toate nivelurile. Sustinerea ferma si cu resurse adecvate de la bugetul public a programelor nationale de sanatate.

Daca totusi, din diverse ratiuni de natura factorilor de macrostabilizare, nu se intentioneaza a se aloca toate resursele colectate (exceptia unui fond de siguranta), ar trebui reduse nivelul contributiilor. In prezent aceste contributii se percep, de exemplu, pentru toate veniturile salariale, inclusiv pentru conventii civile ocazionale (conventii civile intocmite pentru studenti), ceea ce ridica ingrijorator costul muncii.

Asistenta sociala

Sistemul prestatiilor noncontributive este mai putin dezvoltat in Romania. El cuprinde atat componente de asistenta sociala cat si unele prestatii universalizate (alocatia pentru copii).

Domeniul asistentei sociale necesita o importanta infuzie de resurse materiale si umane, totodata. Avem in vedere necesitatea dezinstitutionalizarii ingrijirii copiilor fara parinti sau abandonati, a sporirii ajutoarelor pentru familiile nevoiase cu multi copii, a extinderii serviciilor de asistenta comunitara (la domiciliu / pentru persoanele bolnave fara sustinatori legali, sau cu sustinatori legali fara posibilitati materiale, imbunatatirea conditiilor de viata si de ingrijire in institutiile specializate de tip camine-spital, scoli speciale etc. Sporirea necesarului si a cuantumului burselor sociale pentru elevi si studenti proveniti din familii cu resurse materiale limitate. Sporirea capacitatilor la cantinele sociale, introducerea prestatiei de locuinte sociale de urgenta corelata cu asigurarea de venituri (pat si masa) in situatii deosebite etc.

Invatamantul

La totalul cheltuielilor pentru protectia sociala se pot adauga cele referitoare la invatamant. Este adevarat ca invatamantul ca atare nu trebuie inclus in ceea ce este definit ca protectie sociala, el fiind prin excelenta un domeniu de investitie, un factor de dezvoltare, inclusiv invatamantul public (o investitie publica in acest caz). Dincolo de posibilele clasificari, retinem nevoia alocarii de resurse sporite pentru invatamant. Si aici s-ar impune demararea cresterii relative a alocatiilor bugetare din anul 2002 pentru ca in urmatorii 5 ani sa se ajunga la valori relative comparabile cu alte tari, de 5 - 6% din PIB.

* *

*

Selectarea adecvata a elementelor de interventie in domeniul social reprezinta o actiune conjugata a actorilor sociali si politici, cu contributia celor angrenati in activitatea stiintifica de cercetare si evaluare a politicilor si programelor sociale.

La randul sau, determinarea efectelor propagate asupra nivelului cheltuielilor sociale reprezinta o munca de inalta specializare. Pe baza acestor rezultate se pot lua insa decizii in cunostinta de cauza.

Materialul de fata are rolul sa contribuie la declansarea unui astfel de proces de cautari si analize care sa conduca la o modificare de proportii in ceea ce priveste rolul atribuit politicilor sociale in cadrul politicilor publice, a resurselor alocate si a evaluarii eficientei utilizarii fondurilor alocate.