Principalii precursori ai stiintei administrative

Prelungind aceasta stiinta a politiei, alti autori au fost considerati adevarati precursori a unei stiinte administrative conceputa ca o ,,stiinta" ce urmareste sa elaboreze principii referitoare la actiunea administrativa.

Charles-Jean Bonnin a fost primul in Franta care a pretins ,,tratarea administratiei ca stiinta" in lucrarea sa ,,Principiile administratiei publice" (editia a treia, 1812). El a insistat asupra necesitatii unui studiu sistematic si pozitiv al administratiei publice, incercand sa fixeze, inainte de toate, principiile generale in materie. Aceasta abordare este cea care a fost adoptata in prima jumatate a secolului al XIX-lea de cei care erau preocupati de chestiunile administrative[1]: constructia progresiva a unui drept special, derogatoriu de la dreptul comun, aplicabil activitatilor administrative, fara a exclude o reflexive mai larga si mai ambitioasa asupra administratiei; Dreptu administrativ si siinta administratiei progreseaza astfel impreuna.

Stiinta administratiei era calificata drept o stiinta a principiilor rationale ale administratiei. Formulata, pentru prima data, de catre doctrinarii francezi, a fost preluata si dezvoltata si in tara noastra de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de Drept din Bucuresti.[3]

Aceasta abordare se schimba in secolul XIX datorita juridicizarii vietii politice, adica impunerii aspectului juridic in viata politica. Identitatea care se stabileste intre stat si drept a facut ca activitatea dministrativa sa fie examinata prin prisma dreptului administrativ predominant in Europa (mai mult de 100 ani), desi aceste studii juridice au fost dezvoltate mai mult in scopul unor necesitati practice de cunoastere si de aplicare a legilor, decat pentru o preocupare teoretica.

Chiar si dupa 1848, numerosi autori germani s-au interesat de problemele politice si sociale ale administratiei avand un punct de vedere apropiat de cel al cameralismului.

Lorenz von Stein (1815-1890) in lucrarea sa, in 10 volume, ,,Verwaltungslehre" din 1965, incearca sa construiasca o adevarata stiinta sociala in jurul administratiei publice. Considerand stiinta administratiei drept <<panadectele stiintelor politice>>, acest autor este de parere ca teroia administratiei isi propune explicarea tuturor fortelor, tendintelor si legitatilor care guverneaza relatiile vietii statului sub toate aspectele sale.[5]

Desi stiinta administrativa a inceput sa aiba o dezvoltare decisiva, progresul dreptului administrativ, concomitent cu dezvoltarea liberalismului au blocat aceasta dezvoltare si au condus la o lunga stagnare a acestei stiinte care va dura pana la cel de-al doilea razboi mondial.

Stiinta aplicata a administratiei publice a ramas pe planul secund: nu numai ca aceasta stiinta era considerata inutila, ci era perceputa ca fiind periculoasa, doarece ea intelegea sa intareasca eficacitatea si deci dominatia administratiei asupra societatii. Atentia teoreicienilor s-a concentrat in aceata perioada asupra franelor in calea actiunii administrative, si in special, asupra controlului jurisdictional.[6]

Hanry Fayol si Henry Chardon au dezvoltat o noua ,,doctrina administrativa" ce punea accent pe problemele de organizare interna si de gestiune a serviciilor. Fayol propunea o structura a functiei de conducere in cinci componente, astfel A conduce inseamna a prevedea si a planifica, a organiza, a comanda, a coordona si controla.

A prevedea evolutia fenomenelor, activitatilor etc. coincide cu pregatirea viitorului si constituie indatorirea primordiala a unui bun administrator. La randul lor, previziunile pot avea un orizont diferit si in consecinta, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung. Cunoscand finalitatea si posibilitatile proprii, intreprinderea, organizatia sau institutia dobandesc incredere in activitatea lor si preintampina orientarile gresite care ar putea fi provocate de evenimente neprevazute.

A organiza inseamna a constitui organismul material si social al entitatilor economico-sociale, inclusiv ale intreprinderii. In acest scop, se procura resursele materiale, financiare si umane necesare si se cauta o metoda de actiune adecvata obiectivelor urmarite. Activitatea administrativa a intreprinderii, similara, in principiu, institutiei de stat consta in:

stabilirea unui program de actiune in care organismul economic sau social sa fie in concordanta cu cerintele, resursele si scopul urmarit;

supravegherea executarii programului;

selectarea personalului;

definirea precisa a atributiilor si coordonarea eforturilor;

incurajarea initiativelor si raspunderilor, precum si respectarea disciplinei;

efectuarea unui control amanuntit;

subordonarea intereselor particulare in raport cu interesele colectivitatii;

combatera abuzurilor de reglementare si de birocratie.

A comanda, inseamna a pune in miscare si a face sa functioneze aceasta

organizare. Ca in orice domeniu si in administratia publica, conducatorului i se cer multe

calitati. Conducatorul trebuie sa-si cunoasca temeinic personalul, raporturile de munca cu salariatii, sa le ofere exemplul cel mai bun. Totodata, el trebuie sa organizeze activitatea personalului, sa stimuleze initiativa si sa rasplateasca devotamentul.

A coordona inseamna, in doctrina lui Fayol, a armoniza si organiza toate eforturile elementelor subordonate, in asa fel incat ele sa fie in acord cu orientarea generala a intreprinderii si cu celelalte parti ale ei.

A controla presupune a verifica daca programul organizarii si actiunii ce s-a adoptat, se indeplineste conform regulilor stabilite. Controlul trebuie sa fie eficient, adica sa semnaleze in timp util, lipsurile si sa fie urmat de masuri de corectare a erorilor si de sanctionare a vinovatilor.

Stiintele administrative si politice au cunoscut o spectaculoasa dezvoltare in secolul XIX; a trebuit asteptat sfarsitul celui de-al II-lea razboi mondial pentru a asista in Franta la ,,renasterea (M. Prelot) stiintei politice, cunoscuta de aceatsa data ca stiinta autonoma, apoi, in anii stiinta administratiei a inceput, la randul sau, sa se emancipeze de Dreptul administrativ.[9] Dupa cel de-al II-lea razboi mondial, reflexia asupra problemelor organizarii si gestiunii administrative isi va gasi locul meritat, iar formarea functionarilor se va diversifica.

Astfel sunt demne de remarcat teoriile asupra birocratiei ale lui Marx si Engels, Weber si mai apoi Merton, care demonstreaza cum fenomenul birocratic conduce la o problema organizationala.

Aparute in SUA, conceptiile organizationale s-au raspandit mai greu in Europa datorita specificitatii administratiei publice europene. Cu toate acestea, noul accent pus asupra eficacitatii gestiunii publice va conduce la inlaturarea acestor rezidente. In incercarea de a ameliora functionarea administratiei, oamneii au fost nevoiti sa se inspire din perceptele organizationale cu aplicabilitate generala. Astfel teoria organizatiilor tinde sa fie alcatuita din doua ramuri: una practica, ce vizeaza imbunatatirea functionarii organizatiilor (managementul), iar alta cognitiva ce urmareste progresul in cunoasterea funtionarii organizatiilor (sociologia organizatiilor).

Asadar, la origine, studiul administratiei publice se baza pe patru piloni

Primul reprezentant de dreptul administrativ, este cel care, in ciuda anilor, a ramas intotdeauna autonom, construind o poarta de intrare imperativa a stiintei administrative. Cunoasterea dreptului administrativ ofera stiintei administratiei posibilitatea unei mai bune intelegeri a institutiilor, o metoda pentru studierea competentelor. Dreptul administrativ furnizeaza stiintei administratiei un aparat metodologic, care ii permite sa evite o abordare strict sociologica sau psihologica.

Max Weber Cel de-al doilea pilon pleca de la sociologul german Max Weber, ale carui principale studii aveau in vedere legitimarea si rolul birocratiei: ,,Birocratia transcede frontierele vietii publice si a celei private ea penetreaza progresiv in sferele cele mai diverse, cand sunt reunite conditiile de administrare si de productie de masa caracteristice lumii moderne Sociologia a permis un progres considerabil in cunoasterea fenomenului administrativ, punand in evidenta anumite aspecte, latente sau ascunse, ale realitatii administrative. Aceasta ramura va conduce:

pe de o parte, la analiza comparata a administratiilor

pe de alta parte, la stiinta comportamentului indivizilor   ce constituie aceste oranizatii.

Weber face o paralela intre modurile de dominare sau de putere si degajeaza pe aceasta baza modelul birocratic, care i se pare a ilustra trasaturile distincte ale rationalismului occidental modern. Acestea sunt construite in special pe urmatoarele elemente:

o diviziune a muncii fixata si oficializata;

o ierarhie clar definita;

un sistem de reguli stabilite si explicite;

o seprarare a drepturilor si mijloacelor personale de cele oficiale;

o selectie si o cariera a personalului pe criteriul calificarilor tehnice;[14]

Frederik Winslow Taylor .Cel de-al treilea pilon pleaca de la Frederik Winslow Taylor si s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer American a fost promotorul organizarii stiintifice a muncii (OSM) carea urmarea specializarea si suprimarea gesturilor inutile prin intermediul studiilor, ,,timpilor si miscarilor". Acest curent a fost urmat de un studiu mai gestionar si economic al administratiei, care a ajuns la managementul public.

Din punctul de vedere al stiintei administratiei, doctrina lui Taylor urmarea:

1) inlocuirea empirismului prin organizarea sistematica a fiecarui element al

muncii;

2) diviziunea muncii, mergand pana la separarea functiilor de executie de cele de

organizare;

3) crearea unor state-majore de specialisti, care intervin direct pe langa

personalul de executie;

4) cercetarea sistematica a randamentului maxim al oamenilor si al masinilor;

5) cooperarea voluntara, in locul individualismului;

6) specializarea, pregatirea si antrenarea lucratorilor;

7) remunerarea stimulativa care contribuie la selectarea personalului.

Cunoscut si apreciat ca un curent de gandire si moment de referinta in domeniul

administratiei, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, si anume:

duce la surmenaj;

provoaca somaj si nu ofera nici o siguranta angajatului;

este bazat pe metode de constrangere si nu de convingere.[17]

Frank C. Gilbreth si Henry Ford

In cadrul aceluiasi proces evolutiv, Frank C. Gilbreth si ulterior Henry Ford (1863-1947) au aratat mai multa grija pentru personalitatea lucratorului si au recomandat ca organizarea rationala a muncii sa se intemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea si economisirea ei. Ford modifica total vechea teorie a salariilor, considerand ca "adevarata retributie nu este suma minima pentru care munceste un om, ci suma cea mai ridicata pe care patronul o poate plati in mod regulat" .

Conceptia cu privire la organizarea rationala a administratiei a fost expusa la primul Congres international de stiinte administrative de la Bruxelles in anul 1910. Indiferent de pozitiile de pe care a fost abordata, stiinta administratiei trebuie sa pastreze contactul cu realitatile sociale si cu normele juridice care le reglementeaza; urmarind cresterea eficientei fiecarei activitati, inclusiv in sectorul public, unde pe prim plan trebuie pusa servirea interesului colectivitatii.[19]

Thomas Woodrow Wilson Un ultim pilon a fost inaugurat de catre Thomas Woodrow Wilson, care a fost ales presedinte al SUA (1912-1919) si care era profesor de stiinte publice la Universitatea Princetown. Intr-un articol din 1887 el sugera introducerea unor metode de administrare stiintifica in cadrul admnistratiei publice. Scopul sau era acela de a limita abuzurile patronatului, care erau percepute ca o frana in calea calitatii si eficientei. Aceasta abordare politica se va gasi cateva generatii mai tarziu in curentul specializat al analizei politicilor publice.

Figura urmatoare traseaza evolutia studiului administratiei publice.[21]

In primul rand, trebuie sa remarcam multiplicarea ramurilor in cadrul fiecarei perioade de timp, fapt ce se datoreaza, in principal, specializarii fiecarei discipline. Stiinta administrativa este cea care integreaza aceste contributii de o maniera rationala pornind de la problematica sa.

Istoria stiintei administrative a avut o dubla dinamica: una de natura socio-politica determinata de transformarile societatii si ale statului si cea de-a doua de natura stiintifica data de transformarile campului de cunoastere. Cele doua dinamici se iteconditioneza reciproc deoarece

- pe de o parte, abordarea fenomenului administrativ a variat in functie de evolitia rolului social al statului. Astfel, emergenta stiintei politiei este concomitenta cu evolutia statului absolutist viziunea unei administratii bazata pe lege este rezultatul dezvoltarii statului liberal, si in sfarsit, accentul pus pe aficacitatea administrativa este legat de dezvoltarea statului -providenta

- pe de alta parte, abordarea fenomenului administrativ a fost marcata de evolutia cunoasterii in cadrul societatii suprematia stiintei juridice va permite juristilor sa detina monopolul studiilor administrative, incepand cu sfarsitul secolului XIX-lea dezvoltarea stiintelor sociale, in special sociologiei, va crea o bresa in acest monopol, care se va largi si in sfarsit, dezvoltarea dupa cel de-al doilea razboi mondial a stiintei politice si a teoriei organizatiilor va antrena o profunda reinnoire a studiilor administrative, dotand stiinta administrativa cu doi piloni, indispensabili cresterii sale.

Concluzii

Asadar, la originea stiintei administrative se gasesc doua tipuri de cercetari diferite prin obiectul lor un prim curent aparut, de timpuriu, in Europa se bazeaza pe administratia publica, conceputa ca un instrument de actiune al statului, un al doilea curent, aparut mai tarziu in SUA, este preocupat de organizare, fenomen complex ale carui ramificatii se intind in viata sociala. Fiecare din aceste doua conceptii, ce au generat doua traditii, au fost influientate de un anumit context socio-politic, caracterizat, in primul caz prin constructia statului natiune, iar in celalalt caz de dezvoltarea sociatatii industriale.[23]

Stiinta administratiei, asa cum ne apare ea la ora actuala, a aparut, in Europa, ca o reactie la studiile nord-americane bazate pe eficienta si, desi, integreaza elemente ale acestora, ea ajunge sa lege aceasta rectie de o veche traditie europeana a secolului al XVIII-lea, care s-a pierdut dupa aceea.

Fara sa-i influienteze faptul ca administratiile publice utilizau tehnici aplicative, cercetatorii europeni n-au acceptat un accent orientat pe micile detalii de rutina ale studiilor americane si atunci cand nu vorbeau despre impornata dreptului administrativ ei afirmau valoarea perspectivei politice

Situatia s-a schimbat lent datorita diversilor factori, in primul rand, datorita unei mai bune cunoasteri europene a situatiei americane. A existat un acces mai larg la gandirea generala si la curentul studiului privin comportamentul care a ajuns la psihologia sociala. Ele au ajuns in Europa, unde au actionat ca un stimulent pentru cercetarile sociologice influientate de lucrarile lui Max Weber. Pe de alta parte, un impact deosebit l-au avut studiile economice si sociale aplicate in administratia nord-americana.

Analiza lui Max Weber si cea a teoreticienilor organizarilor de epoca (F. W. Taylor, H. Fayol) au dat nastere definirii modelelor structurale pentru organizarile complexe, larg utilizate in toate sectoarele, private sau publice. De exemplu, armata franceza este de mult timp cunoscuta pentru modelul de funtionare bine structurat, dupa o logica foarte apropiata de principiile de baza ale birocratiei weberiene. Chiar organizarile ,,tayloriene ale firmelor importante cum ar fi Ford, General Electric sau General Motors de la inceputul secolului XX releva o anumita logica birocratica.[25]

Bibliografie:

Alina Profiroiu, Stiinta administrativa, Editura Economica, Bucuresti, 2007

Lucica Matei, Management public, Editura Economica, Bucuresti, 2001

Maria Victoria si Bedrule - Grigoruta, Managementul serviciilor publice, Editura Tehnopress, Iasi, 2008

Mihaela Onofrei, Administratie publica - Fundamente si bune practici Editura Universitatii "Al. I. Cuza", Iasi, 2007

https://facultate.regielive.ro