Factorii care influenteaza organizarea si functionarea sistemelor administrative

Factorii care influenteaza organizarea si functionarea sistemelor administrative

In vederea indeplinirii functiilor pe care i le confera sistemul social si pentru a raspunde solicitarilor care ii sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat institutional a carui complexitate sporeste pe masura dezvoltarii sarcinilor administrative. Organizarea concreta a acestui aparat trebuie sa corespunda gasirii de solutii la toate problemele sistemelor administrative si sa ia in considerare elementele interne sau externe care exercita presiuni sub influenta factorilor de permanenta si a celor de evolutie.

Actiunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influenta endogeni rezulta din interiorul sistemului administrativ insusi. Or, organizarea administrativa poseda o logica intrinseca si cunoaste un ritm de evolutie specifica, aflandu-se sub impactul acestor factori.

Pe de alta parte, actiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influenta exogeni, isi au sursa in interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie sa reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme si sa suporte permanent consecintele mutatiilor intervenite in interiorul lor.

1.1. Factorii endogeni

Desi este supusa influentelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o dezvoltare autonoma; in sistemul administrativ se regasesc elemente intrinseci care au favorizat continuitatea si evolutia principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de traditia administrativa si expansiunea administrativa, aflandu-se sub influenta unor factori de permanenta si factori de evolutie.

a) Factorii endogeni de permanenta

Intregul aparat administrativ are tendinta de a pune accent pe durata. Atributele de continuitate privilegiaza comportamentele traditionale, consolideaza dezvoltarea si isi pun amprenta asupra vietii sociale.

Ca si alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acorda o valoare particulara traditiei care are urmatoarele valente:[1]

contribuie la formarea administratorilor, deoarece, in virtutea permanentei, functionarii publici isi insusesc tehnicile meseriei lor si isi exercita autoritatea profesionala;

protejeaza functionarii publici in raporturile mutuale ale acestora cu superiorii si subordonatii lor;

reprezinta cadrul din care se degaja directivele de actiune cotidiana; normele empirice si uzantele interne determina pentru fiecare serviciu public, conditiile sale permanente de actiune si conduita administrativa.

Cultul traditiilor exprima o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, in ciuda gravelor inconveniente care risca sa rezulte din acesta. Asemenea consecinte negative ar putea fi urmatoarele:

a) practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin blocarea spiritului de inovare si promovarea unei rutine profesionale;

b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de rationalizare operabile asupra sistemului administrativ, in cazul in care se constata prezenta anumitor erori si disfunctionalitati.

Cu toate efectele negative potentiale, factorii de permanenta au asigurat proliferarea serviciilor publice si multiplicarea numarului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fara indoiala ca aceasta proliferare a rezultat in parte, ca urmare a dezvoltarii nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generata si de o tendinta naturala de evolutie, proprie tuturor sistemelor birocratice.

Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu atat mai captivanta, cu cat timpul care ii este consacrat este mai mare; nu exista deci, un raport direct intre volumul de munca de prestat si efectivele de personal insarcinate sa-l execute. In administratia publica, acest postulat este insotit de doua precizari si anume:

1) functionarii sunt creati reciproc in timpul muncii;

2) toti functionarii tind sa mareasca numarul propriilor subordonati, pentru a dovedi importanta serviciului pe care il conduc. Cresterea are loc de la baza, prin ramificatia radacinilor si este generata de ceea ce A. Mathiot denumea "paranoia administratilor". Aceasta analiza conduce la o realitate de nedorit in administratia publica, si anume ca prima functie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de munca si nu satisfacerea interesului public.

In alte opinii, se considera ca expansiunea sistemului administrativ este datorata constituirii unei asa zise "clase" a subalternilor din aparatul de stat, care determina extinderea aparatului birocratic public din ratiuni diverse, care pot fi:

- economice, conform carora cresterea economica necesita sporirea corespunzatoare a numarului de posturi pentru functionarii publici;

- politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice dominante sa atraga noi angajati, marind dimensiunile "castei" subalternilor;

- ideologice, generate de fetisismul puterii si dorinta de a o dobandi, prin apartenenta la clasa functionarilor de executie din aparatul de stat, posibilitati de ascensiune pe scara politica.

Factorii de permanenta cultiva rezistenta la schimbare. Toate sistemele administrative sunt in esenta conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizeaza o anumita inchidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutatii. Ea exprima fenomenul de homeostaza prin care "se intelege capacitatea unui sistem de a mentine anumite constante esentiale in cadrul mediului sau intern, indiferent de forta variatiilor perturbatoare care provin din mediul extern".

Aceasta capacitate de rezistenta este mult mai puternica in cazul sistemului administrativ, fata de alte sisteme sociale, manifestandu-se in scopul mentinerii principiilor de organizare si functionare proprii. Atitudinea conservatoare in administratie este asigurata, atat de functionarii publici, care vad in schimbare o amenintare a drepturilor proprii, cat si de situatia de monopol de care beneficiaza sistemul administrativ in societate, fapt care ii faciliteaza mentinerea pozitiilor dobandite.

Tehnicile utilizate de catre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare si crea o atitudine defensiva totodata, sunt urmatoarele:

opozitia declarata, care genereaza conflicte deschise, atat cu intregul corp social, cat si cu instantele politice;

acceptarea aparenta, care reprezinta o atitudine intalnita in mod curent, constand in a combina in permanenta structura reala cu reformele administrative continue, dar care intotdeauna ramane la nivel de texte, de puncte secundare in program, fara a se traduce in fapte concrete;

mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regula, eficiente; astfel, administratia publica produce "anticorpi" pentru a dizolva "germenii" evolutiei, apeland la un control excesiv, creand structuri si mecanisme greoaie si chiar organisme antireformatoare.

Totusi, istoria a confirmat faptul ca administratia nu se schimba in acelasi timp cu transformarile care bulverseaza mediul. Astfel, Tocqueville a aratat ca, dupa anul 1789 (dupa revolutia franceza), institutiile publice au pastrat mult timp, aceeasi stare de spirit si aceleasi obiceiuri. Revolutionarii s-au folosit de institutiile monarhice pentru a-si crea un nou sistem administrativ.

Aceleasi constatari se pot desprinde si din experienta altor tari occidentale. In Marea Britanie, autoritatile administrative locale si serviciile publice actuale s-au format intr-o perioada lunga de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele legislative inca din secolul al XIX lea, care isi mentin si astazi valabilitatea. Traditia prusaca cu privire la functia publica si la formarea unui corp al functionarilor publici de elita, profesionisti, disciplinati, ierarhizati s-a mentinut in toate regimurile si subzista si astazi in mare parte, in Germania.

Chiar si administratia sovietica a fost marcata multa vreme de traditiile administrative tariste, iar Lenin explica severitatea si actele de violenta ale birocratiei fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burgheza.

b) Factorii endogeni de evolutie

Sistemul administrativ nu rezista la schimbari decat pana la un anumit punct. Astfel, atunci cand acestea ating o asemenea amploare, incat este imposibila mentinerea organizarii anterioare, sistemul administrativ intra intr-o criza profunda, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

Toate sistemele tind sa se degradeze pe masura ce societatea evolueaza. Acest efect de entropie afecteaza, in special, sistemul administrativ, intrucat in toate tarile, administratia se gaseste intr-o stare de tensiune cu mediul social. Inca din 1878, Le Play constata ca dezvoltarea birocratiei multiplica cauzele de iritare si genereaza o "excitatie indirecta asupra spiri-tului de revolutie". A. Mathiot vorbeste chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia si paranoia care, daca nu sunt ingrijite la timp, capata aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.

Disfunctionalitatea si conflictele se multiplica in interiorul aceluiasi aparat administrativ si mai ales in domeniul serviciilor publice. Aparitia conflictelor ierarhice si orizontale, intre categoriile de personal contribuie la mentinerea starii de fapt, consolidarea situatiilor dobandite si la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente gasesc sistemul administrativ nepregatit si incapabil sa reactioneze.

Asa dupa cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezinta anumite vicii de functionare care pot genera situatii de blocaj. Criza declanseaza din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit sa reduca abaterile si deviatiile de la starea de normalitate, dar in scopul mentinerii parametrilor anteriori de stabilitate si nu pentru instituirea unei stari reformatoare.

Sistemul administrativ francez functioneaza datorita unui mecanism de schimbare prin criza; criza este singurul mijloc de operare a reajustarilor necesare si joaca un rol esential in dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administratiei birocratice reprezinta o alternare intre lungi perioade de stabilitate si perioade scurte de criza si schimbare.

1. Factorii exogeni

Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercita procesul complex al schimbarii. Sistemul administrativ reflecta aceste presiuni in propria sa organizare, care se modifica permanent sub influenta principiilor esentiale de echilibru al sistemelor social si politic.

Ca si in cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influentate de factorii de permanenta si factori de evolutie, dar care capata in actualele conditii, conotatii noi.

a) Factorii exogeni de permanenta

In cazul actiunii factorilor de permanenta, se porneste de la premisa ca, sistemul social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el incearca sa le depaseasca pentru a-si asigura persistenta in timp. Din acest motiv, factorii de permanenta se gasesc sub imperiul nevoii de perenitate si a nevoii de stabilitate.

Ideea de perenitate, care este comuna sistemului social, in ansamblu, se extinde si asupra sistemului administrativ. Functia esentiala a administratiei publice este de a asigura mentinerea si continuitatea ordinii existente, in acest mod, contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Vointa de perenitate a sistemului social conduce la perenitatea aparatului birocratic insusi. Chiar din acel moment, administratia poate fi considerata ca avand caracter etern. Durata este fundamentul intregii actiuni administrative. Administratia traieste intr-un timp omogen, continuu (care ignora momentele imediate si cu caracter de accidente), din care isi au izvorul, legitimitatea si justificarea sa in mod profund de sine statatoare.

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supravietui, ci el este garantul stabilitatii raporturilor sociale si a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezulta in mod explicit sau implicit si care este atribuit administratiei publice, il reprezinta apararea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos si un stil de lucru ineficient sau inutil se mentin intr-o societate al carei scop este pur si simplu supravietuirea sau lipsa perspectivei si nu progresul.

Clasele politice aflate la putere au tendinta de a-si organiza propria lor stabilitate si de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o piedica, autoritatea impersonala si stabilitatea administratiei reprezinta armatura protectoare indispensabila exercitarii puterii. De aceea, in vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorita puterii aparatului administrativ. In plus, cultul administratiei pentru ordine si stabilitate a furnizat societatii si sistemului burghez in ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile intreprinse in sistemul privat au devenit o forta in economie, gratie protectionismului exterior si conservatorismului interior.

Imperativul de stabilitate nu se confunda cu nevoia de perenitate, ci se situeaza pe baze contradictorii. Fara indoiala ca perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor traditionale. Permanenta principiilor de organizare si ritmul activitatii administrative decurg din faptul ca administratia neaga prezenta timpului, pentru ca timpul este imobil si ameninta stabilitatea. Nevoia de perenitate justifica maniera in care sistemul administrativ se insereaza in mediul social si se adapteaza la shimbarile permanente care au loc, deci reprezinta o motivatie, dar si un fundament al transformarilor. Invers, ideea de stabilitate, dusa pana la extrem, favorizeaza pierderea flexibilitatii sistemului administrativ si risca sa provoace, pe termen lung, o ruptura brutala fata de realitate.

De aceea, stabilitatea administrativa nu este posibila, decat in masura in care mediul social si politic este el insusi stabil.

b) Factorii exogeni de evolutie

Din momentul in care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbarii, el poate fi tentat sa reziste la schimbare, dar procesul de auto-transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat sa se adapteze presiunilor sociale si politice noi, prin modul in care este conceputa organizarea sa interna.

Asemenea presiuni se exercita in toate tarile, in mai multe directii esentiale, care vizeaza adaptarea sistemului administrativ la schimbare si pot fi sintetizate astfel:

1) cetatenii solicita din ce in ce mai multe servicii de la colectivitatile publice. Aceasta realitate bulverseaza raporturile traditionale dintre stat si cetateni, provoaca mutatii importante in cadrul structurilor administrative si duce la o incetinire in functionarea mecanismului administrativ. Asa de pilda, modificarea cantitativa si calitativa a cererii de servicii publice survenita dupa primul razboi mondial a determinat o crestere a volumului de activitate al administratiei de stat (dezvoltarea serviciilor publice, cresterea numarului functionarilor). Or, in viziunea liberala, tocmai aceasta crestere a rolului statului in viata economico-sociala a dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme indelungata pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea ca aparatul administrativ s-a dezintegrat datorita, in fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de intreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). In acelasi timp, se constata ca adaptarea la noile structuri s-a facut in sensul diversificarii administratiei si pe orizontala. Aceasta tendinta de crestere a volumului si raspunderii administratiei, pe fondul sporirii rolului statului in viata economica, s-a amplificat in lumea intreaga si a transformat sistemul administrativ intr-un instrument de sprijinire a dezvoltarii economice si sociale.

2) imperativul de eficacitate, din ce in ce mai net resimtit, a condus la mutatii compatibile in sistemul administrativ. Administratia a fost constransa sa se integreze noilor tehnici de organizare a activitatii (adaptarea cladirilor, utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). In acelasi timp, administratia publica a trebuit sa se deschida perspectivei, viitorului, sa intocmeasca prognoze. In toate tarile, functia sa noua de programare a impus un nou stil de lucru: "Ea nu mai are scopul de a mentine o anumita trditie ci de a conduce procesul evolutiei."

3) sistemul administrativ trebuie modelata in concordanta cu progresul conceptiilor democratice urmarind sa duca la cresterea nivelului de consum si a celui cultural. Cetatenii nu mai vor sa aiba de-a face cu o administratie autoritara si absoluta. In toate tarile, cetatenii isi manifesta dorinta de a fi auziti si intelesi de institutiile publice, chemata sa-si multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii de utilitati sociale la un nivel din ce in ce mai inalt.

Principii de organizare si functionare ale sistemelor  administrative

Sistemele administrative sunt organizate in functie de anumite constante; cercetarea acestora, precum si descoperirea legilor care guverneaza administratia au constituit din totdeauna obiective esentiale pentru stiinta administratiei. Multa vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor si teoreticienii americani au ilustrat aceasta tendinta pragmatica si utilitara, bazata pe eficienta si randament.

Se apreciaza, de asemenea ca analiza clasica a organizarii birocratice facuta de Max Weber a reunit toate cerintele de ordine si eficienta ale unui model ideal de administratie, deoarece era fundamentata pe:

un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici si proceduri;

ierarhie a functiilor insotita de o disciplina stricta si omogena;

functie publica permanenta, specializata, calificata, remunerata si dotata cu garantii de avansare.

Aceasta viziune normativa despre administratia publica ideala, a fost abandonata odata ce s-au constatat vicii de organizare birocratica, care au generat in mod inevitabil rutina, ineficienta si incapacitate de adaptare. In acest context, au aparut alte tendinte organizationale, indreptate inspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, aparitia centrelor de putere descentralizata.

In raport cu aceasta evolutie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referinta care oscileaza intre omogenitate si eterogenitate, ierarhie si participare, unitate si pluralism. Acesti poli se constituie, in acelasi timp, in principii de organizare a sistemelor administrative.

1. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate inchisa, care-si gaseste in ea insasi principiile de functionare; invers, se poate concepe o administratie deschisa fata de mediu a carei structura organizatorica sa reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat ca sistemul administrativ este in mod necesar permeabil fata de mediu, dar in acelasi timp isi conserva specificitatea care ii garanteaza functionarea. Omogenitatea si eterogenitatea constituie principalii poli intre care oscileaza sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, in detrimentul comunicatiilor laterale pe care acesta le intretine cu exteriorul, cu restul societatii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de doua tipuri :

coeziuni intre organele administrative;

coeziuni intre agenti (functionari publici).

Organele administrative prezinta anumite trasaturi, care le izoleaza de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel si Schnapper), situatia administratiei publice, in raport cu sectorul privat, este de natura monopolista. Aceasta situatie privilegiaza derularea unor raporturi stranse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmatiilor lui Max Weber, "intr-un stat organizat, violenta fizica face obiectul monopolului de stat" ; de aici rezulta ca, administratia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrangere. Ideea monopolului de stat se afla la originea serviciilor publice. Chiar daca in economie situatia statului nu mai este una monopolistica, administratia si-a pastrat privilegiile dobandite de-a lungul timpului, de a-si defini limitele propriului sau monopol.

Lucratorii din administratia publica sunt supusi, mai mult sau mai putin, unui regim de drept comun, prin intermediul caruia beneficiaza de drepturi regaliene, dar si de indatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul ca, in unele tari litigiile privind activitatile administrative sunt solutionate de o jurisdictie speciala si de un drept administrativ specific. Aportul administrativ isi creaza propriile reglementari interne, ale caror coerenta si unitate sunt asigurate prin existenta unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezinta sub forma de organizare similara persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competentelor se asigura o coeziune corespunzatoare.

Birocratia, in sensul de categorie sociala, beneficiaza de unitate si coerenta proprie. In interiorul administratiei exista o complementaritate a rolului, atitudinilor si comportamentelor agentilor (functionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care creaza sentimentul de apartenenta la o institutie si este generat de urmatoarele transformari :

diminuarea relatiilor individuale si cresterea fortei grupurilor de presiune;

asigurarea securitatii locului de munca, a tratamentelor corespunzatoare si a promovarilor in functii publice, cu scopul evitarii nemultumirilor si presiunilor exterioare;

formarea unei comunitati de interese, care uneste functionarii publici si care prevede posibilitatea avansarii in functie de vechime;

considerarea institutiei publice ca un tot unitar, fata de care functionarul este parte, are o serie de obligatii de indeplinit si se ataseaza la sistemul de valori al acesteia.

Omogenitatea angajatilor din institutiile publice constituie o masura de crestere a eficientei activitatii; toate institutiile au interesul sa recruteze persoane care, prin originea, educatia si sistemul lor de valori sa asigure un caracter ereditar profesionalismului si competentei.

Aplicarea, mentinerea si intarirea principiilor de omogenitate presupune, la randul lor, satisfacerea anumitor conditii, ca:

stabilirea unui sistem de selectie, care sa contribuie la alegerea celor mai potriviti functionari publici, formati printr-un sistem pedagogic corespunzator, in spiritul deontologiei profesionale;

dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor si a statutului birocratiei;

tendinta catre "institutia totala" care sa se ocupe de problemele personale ale functionarului, nu numai de viata profesionala;

crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii si a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitatii individuale;

incurajarea tendintelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care functionarii publici apara administratia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezinta insa si inconveniente importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid si constant care creaza dificultati evidente de adaptare a actiunii administrative la mediul social. Deficientele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecinte datorate izolarii functionarilor publici de cetateni, in virtutea omogenitatii si a "spiritului de grup". Ca rezultat al acestora, functionarii publici dobandesc un comportament rigid si se baricadeaza intr-un univers inchis lumii exterioare; ei au tendinta de a tine publicul la distanta si isi trateaza clientii intr-o maniera formala, impersonala si dominatoare. Toate acestea justifica preocuparile pentru eterogenitate.

Prin comparatie, principalul avantaj al eterogenitatii in administratia publica il reprezinta dezvoltarea unei retele de comunicatii, bazata pe o miscare ascendenta si pe una descendenta.

Informarea ascendenta urmareste sa aduca la cunostinta administratiei starea sistemelor intrasociale, situatia rezultatelor si a deciziilor anterioare. Ea presupune o munca de colectare si analiza a datelor, realizata cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informatiilor de jos in sus inspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care sa impiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendenta exprima vointa administratiei de a explica sensul deciziilor sale in vederea castigarii increderii publicului. In acest sens sunt necesare masuri adecvate, constand in:

imbunatatirea raporturilor cu cei administrati, printr-o simplificare a procedurilor si contactelor;

dezvoltarea unor servicii de relatii publice, celule de informare, birouri de primire si orientare a publicului, care au ca obiectiv sa aduca la cunostinta cetatenilor actiunile administratiei. Aceste operatiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. In unele tari (SUA), implantarea lor este importanta si a dat rezultate corespunzatoare, in timp ce in alte tari (Franta), se ciocneste de obstacole de natura psihologica;

reforma limbajului administrativ; de exemplu, in Franta s-a infiintat, in anul 1972, o Comisie de terminologie de pe langa Administratia centrala care urmareste exprimarea si comportamentul functionarilor publici;

revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, tinand cont de respectarea dreptului la informare al cetatenilor.

Consultarea constituie o etapa suplimentara, in sensul eterogenitatii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societatii si vizeaza stabilirea de legaturi organice intre administratie si grupurile sociale interesate de actiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabileste un dialog real intre grupurile private extrem de diversificate si sistemul administrativ, cu efecte importante, si anume:

aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-si face auzit "glasul" si de a participa la elaborarea deciziilor, atenuand distanta care le separa de administratia publica;

prin consultare, administratia recunoaste in mod oficial existenta si caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune si le asociaza in actiunile sale;

consultarea atenueaza personalitatea de tip birocratic, care izoleaza functionarii publici de mediul social.

Fiind o urmare fireasca a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile institutii specifice in interiorul sistemului administrativ. In acelasi timp, comunicarea si dialogul dintre administratie si grupurile private eterogene s-au transformat in veritabile negocieri care au loc intre parteneri aflati pe picior de egalitate.

In concluzie, se poate afirma ca omogenitatea conserva sistemele administrative si le izoleaza de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprima vointa de transformare a aparatului administrativ, in vederea unei mai bune intelegeri si colaborari cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, in limite care sa permita armonizarea lor, poate asigura cresterea performantelor de functionare a sistemelor administrative.

Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratica are la baza un sistem de dominare si de subordonare, in cadrul caruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. Si totusi, analiza relatiilor umane din interiorul organizatiilor a aratat ca tehnicile de coordonare ierarhica si autoritara nu sunt suficiente si potrivite pentru a asigura eficienta activitatii, din moment ce accentueaza conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se refera administratia clasica se opune modelului "participativ" care este axat pe participarea membrilor institutiilor la luarea deciziilor. Ierarhia si participarea sunt doua principii distincte, prin intermediul carora, sistemele administrative isi stabilesc relatiile cu functionarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se refera, in exclusivitate, la relatiile corespunzatoare unor reguli stricte de organizare, care nu tin cont de sentimente, atitudini si raporturi interumane, decat intr-o maniera formala. Ierarhia formala este fondata pe o constructie piramidala a functiilor si sarcinilor acestora. Ea este caracterizata prin urmatoarele trasaturi:

distinctie transanta intre munca de conceptie si cea de executie, intre operatiile intelectuale si cele manuale;

centralizarea deciziilor, in sensul ca puterea se indeparteaza de locul de executie, deciziile fiind cu atat mai valoroase, cu cat sunt luate la un nivel mai inalt;

diviziunea muncii; fiecare post sau functie are o sfera de competenta net definita, iar pregatirea functionarului este corespunzatoare acesteia;

unitate de comanda si de actiune, conform careia, pentru o actiune oarecare, un angajat nu trebuie sa primeasca ordine decat de la un singur sef;

autoritate sau dominare, in sensul ca superiorul isi poate impune propria vointa asupra subordonatilor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urma;

existenta unei puteri de control si sanctiune in conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitiva), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stima);

Autoritatea ierarhica comporta anumite inconveniente, intrucat antreneaza in mod inevitabil numeroase conflicte; fie intre indivizi plasati pe aceeasi linie ierarhica, fie intre un functionar si superiorul sau subordonatul sau imediat. In plus, acest principiu provoaca o ingreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administratiile tind sa multiplice esaloanele ierarhic superioare reducand ritmul de lucru si realizand o transmitere in conditii necorespunzatoare a informatiilor si ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizari complete a raporturilor ierarhice si recunoasterea existentei altor centre de putere decat autoritatea ierarhica, au condus in mod progresiv la o vointa de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul sau principiului participarii din considerente de eficienta, realizandu-se consensul in problemele organizarii.

Aparitia ideii de participare in administratie nu se explica printr-o vointa de democratizare interna, ci printr-o noua conceptie in privinta eficientei, promovata de specialistii in management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerata ca fiind mai eficace (decat modelul de concentrare al puterii) din ratuni diverse, si anume:

1) nivelul de satisfacere al membrilor organizatiei (institutiei) sporeste deoarece se promoveaza o atitudine activa fata de munca, bazata pe un sistem de colaborare, pe o participare rationala si constienta;

2) calitatea deciziilor se amelioreaza, ca urmare a utilizarii conostintelor si experientei functionarilor subalterni si a disparitiei procesului de filtrare a informatiilor;

3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor intareste exigentele participarii si dezvoltarii spiritului de colaborare.

Diferentele mai pregnante intre sistemul administratiei publice clasice si cel al administratiei publice moderne sunt sintetizate in fig.nr.1:

Fig. nr.1. Privire comparativa asupra modelelor administratiei

publice clasice si moderne

Tinand cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie sa lase subordonatilor capacitatea de a decide in anumite situatii si sa nu recurga numai la ordine si directive pentru a-si exprima opiniile; este necesar sa se promoveze sistemul de delegare, care incredinteaza subordonatilor optiunea alegerii mijloacelor de executie a obiectivelor. Prin aceasta atitudine participativa, subordonatii sunt incitati sa rezolve un numar din ce in ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolta un stil de autocoordonare la nivelul grupului si un climat favorabil, in acest sens, capabil sa rezolve divergentele potentiale. Pe fondul promovarii modelului participativ, s-a dezvoltat, in mod progresiv, activitatea sindicala. Puterea publica a acceptat dialogul cu reprezantantii functionarilor publici, fiind nevoita sa renunte in anumite situatii la prerogativele ierarhice, din ratiuni de prudenta.

3. Unitate sau pluralism

Avand in vedere ca birocratia se prezinta ca un ansamblu omogen si ierarhizat, in mod necesar ea este si unitara. Unitatea reprezinta o prelungire si o consecinta a celor doua principii precedente, fiind justificata, atat din considerente de eficienta (satisfacerea mai buna a nevoilor, la costuri mai mici), cat si din vointa de a nu se actiona la intamplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administratie sa fie compensata printr-o subordonare a diverselor organe administrative fata de autoritatea suprema. Aceasta subordonare poate fi de ordin ierarhic si se prezinta sub doua forme, si anume:

1) a unitatii prin ierarhie;

2) a unitatii prin coordonare (control).

1. Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticala intr-un numar de ramuri corespunzatoare unor domenii precise de activitate. Din aceasta perspectiva, specializarea pe ministere exprima in toate tarile ideea repartizarii si diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea interventiilor publice in viata economico-sociala a determinat cresterea numarului de ministere si diversificarea acestora. Impartirea muncii de administratie pe ministere nu este doar rezultatul unei optiuni deliberate sau a unor calcule rationale, ci mai degraba reprezinta un produs istoric, bazat pe consideratii personale si contingente politice. Acest proces se afla intr-o continua evolutie. In prezent asistam la o instabilitate a structurilor ministeriale care comporta inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de munca.

Specializarea ministeriala este compatibila cu principiul unitatii pe care-l completeaza printr-o ierarhizare a serviciilor. Administratia este divizata pe toata lungimea sa in transe orizontale pozitionate intr-o maniera piramidala. Fiecare etaj reprezinta un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat fata de organele superioare.

In fruntea fiecarui minister se afla un ministru, responsabil al gestiunii si dotat cu putere discretionara asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la randul sau pe esaloane succesive, pe colectivitati mai mici si mai specializate (directii, subdirectii, birouri etc.). Intr-un regim parlamentar, orientarile activitatii administrative sunt fixate de catre seful statului impreuna cu guvernul; intr-un regim prezidential aceste atributii revin numai sefului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigura coeziunea, dar si supunerea administratiei. Ea faciliteaza transmiterea ordinelor prin relatii succesive, repartizarea responsabilitatilor si controlul autoritatilor alese.

Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat ca, in ciuda descentralizarii, organizarea administrativa poate fi supusa operatiunii de control, exercitata de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei unitati organice, intr-o maniera la fel de eficienta ca ierarhizarea.

Relatia dintre stat si colectivitatile locale se caracterizeaza in multe tari prin existenta unei retele de dependenta care transforma structurile locale in esaloane ale puterii centrale. Statul procedeaza la repartizarea de competente in seama autoritatilor locale si are puterea de arbitraj raporturile dintre colectivitati. In virtutea tutelei, statul poate bloca, inca de la inceput, initiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigura conformitatea si unicitatea actiunilor intrprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultatile financiare cu care se confrunta colectivitatile locale impun acordarea de catre stat a unor subventii si ajutoare publice; in acest scop, statul efectueaza expertize tehnice si economice care sa ateste necesitatea si oportunitatea operatiilor pe care le va finanta ulterior. In consecinta, conceptia privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibila cu rationalitatea cheltuielilor publice, dar si cu principiul de unitate.

Un exemplu, in acest sens, il constituie administratia publica franceza care isi desfasoara activitatea pe baza traditiilor centralizatoare si manifesta o neincredere vizibila in privinta tuturor formelor de autonomie.

Principiul unitatii este reprezentativ pentru conceptia clasica privind organizarea birocratica; in prezent sistemul administrativ se prezinta sub forma unui mozaic institutional, format din celule multiple, care actioneaza potrivit unei strategii proprii.

Administratia publica moderna se caracterizeaza printr-o dezmembrare a aparatului administrativ si un pluralism al centrelor de decizie autonoma, care se constata in toate tarile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent si unificat. Dezvoltarea constanta a atributiilor sale a generat aparitia unor moduri de gestiune descentralizate, dispunand de o relativa independenta fata de autoritatile centrale.

Aceasta evolutie se explica din ratiuni de eficienta si din ratiuni politice. Individualizarea si personalizarea operatiunilor de gestiune au avut ca efect cresterea rentabilitatii in munca de administratie, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. In plus, constituirea de mici agentii administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocratia excesiva si la scaderea puterii esantionului central.

Pluralismul mareste puterea de exprimare si de decizie a organelor descentralizate datorita urmatoarelor facilitati:

acordarea unor garantii de independenta agentiilor, in ceea ce priveste originea, obiectul de activitate, statutul personalului;

acordarea unei reale libertati de gestiune care elimina impulsurile de putere si de control din partea autoritatilor tutelare;

stabilirea unor legaturi de solidaritate intre cei care controleaza si cei controlati in scopul eliminarii surselor de conflict si rezolvarii eventualelor divergente pe calea negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome creaza probleme de coerenta a actiunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendinta de a-si privilegia propriile obiective, riscand sa mareasca tensiunea si concurenta in interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite sa asigure rationalizarea actiunii administrative respectand autonomia diferitelor componente, dintre care mentionam:

- formulele contractuale (contracte cu intreprinderile publice, cu orasele medii si comunitati urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce intre stat si colectivitatile descentralizate intr-un cadru precis si de interes; statul isi fixeaza obiectivele generale de indeplinit si limetele de control, garantand organelor descentralizate o anumita sfera de independenta;

- mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate in functie de natura si orizontul de timp la care se refera. Intre acestea se disting canalele traditionale ale procedurilor de control juridic - nejuridic, precum si institutiile administrative, care se sprijina pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale si mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de catre puterea ierarhica si contribuie la realizarea unitatii sistemului administrativ