Exproprierea pentru cauza de utilitate publica

Exproprierea pentru cauza de utilitate publica

1. Notiune. Definitie

Intr-o acceptiune generala, exproprierea pentru cauza de utilitate publica este o "procedura prin care o colectivitate publica dobandeste unilateral proprietatea unui imobil un drept real imobiliar si in mod exceptional un drept incorporal, intr-un scop de utilitate publica si prin plata unei indemnizatii juste si prealabile" (J. M. Auby si R. Ducos-Ader, Droit administrativ, Precis, Dalloz, 1988).

Ea ne apare deci ca "o conciliatiune intre interesul general si dreptul de proprietate, care isi gaseste solutia intr-o indemnizare in bani", "un act de putere publica prin care se realizeaza dobandirea fortata a proprietatilor private, necesare executarii lucrarilor de utilitate publica, in schimbul unei despagubiri" (A. Crutzescu, I. Vantu, Tratat de expropriere pentru cauza de utilitate publica, Bucuresti, 1931, p. 25).

In dreptul romanesc actual, asa cum rezulta din reglementarea generala in materie, reprezentata de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, este vorba de un ansamblu de acte si operatiuni administrative si jurisdictionale in urma carora statul sau autoritati ale administratiei publice impun cesiunea proprietatii unor bunuri imobile, apartinand persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fara scop lucrativ, precum si a celor aflate in proprietate privata a comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor.

Din punctul de vedere al naturii juridice, exproprierea pentru cauza de utilitate publica ne apare ca o institutie de drept public, prin care se opereaza o transformare calitativa a proprietatii, din proprietate privata in proprietate publica, in temeiul functiei sociale a dreptului de proprietate.

Este vorba de un procedeu traditional de cesiune fortata de bunuri imobiliare, care dateaza de la inceputul secolului al XIX-lea.

In practica exproprierea pentru cauza de utilitate publica a jucat totdeauna un rol important in materie de amenajare a teritoriului si de urbanism. Ea constituie un ultim mijloc aflat la dispozitia autoritatilor publice pentru a invinge rezistentele proprietarilor si de a asigura disponibilul de terenuri necesare implantarii de echipamente si realizarii operatiunilor de urbanism.

2. Sediul materiei

Garantand dreptul de proprietate si ocrotind proprietatea privata art. 41(3) din Constitutia Romaniei din 1991 stabileste ca "Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire".

Despagubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau in caz de divergenta prin justitie. Principiile constitutionale au fost preluate si dezvoltate in mod corespunzator prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica.

3. Regimul general actual al exproprierii pentru cauza de utilitate publica

Reglementarile in vigoare in materie consacra urmatoarele principii generale ale regimului exproprierii pentru cauza de utilitate publica:

- exproprierea este conceputa ca un procedeu de achizitie fortata a bunurilor imobiliare necesare pentru executarea unor lucrari de interes national sau de interes local;

-ea poate fi hotarata numai pentru o cauza de utilitate publica, declarata conform legii si

-exproprierea se realizeaza conform unor proceduri sociale si numai dupa o dreapta si prealabila despagubire, prin hotarare judecatoreasca.

Prin natura sa, exproprierea este un procedeu de achizitie fortata a bunurilor imobile, terenuri construite sau neconstruite. In cazul urbanismului reprezinta un mijloc radical de dobandire a terenurilor, in ciuda rezistentei proprietarului si in vederea efectuarii unor amenajari publice.

In tarile cu experienta in domeniu, precum Franta, natura dreptului de expropriere a fost modificata de urbanism care ii da o alta utilizare, in raport cu exproprierea de tip clasic. Folosirea exproprierii in acest caz are loc la nivelul unei zone operationale urbane.

In privinta consecintelor exproprierii asupra terenurilor, acestea sunt limitate si circumscrise obiectivelor si mijloacelor de realizare.

Titularul dreptului de expropriere. In cazul exproprierii clasice, o colectivitate publica ia initiativa de a dobandi un teren in vederea realizarii unei lucrari care intra in competenta sa. Ea are un caracter patrimonial legat de neresponsabilitatea care incumba fiecarei entitati publice.

In materie de urbanism situatia este alta. Categoria de titulari directi ai dreptului de expropriere se  se largeste in special prin cuprinderea unor societati cu capital mixt sau altor entitati non publice. Apare si o alta particularitate datorita diferentei dintre titularul si beneficiarul dreptului de expropriere, dupa realizarea operatiunilor de amenajare, terenurile fiind cedate utilizatorilor sau constructorilor.

Cadrul exproprierii clasice este rigid. Transferul de proprietate si utilitate a operatiei se afirma din nevoia colectivitatilor publice si pentru realizarea unei lucrari cu caracter public.

Perspectiva amenajarii urbane este diferita, fiind vorba mai putin de un transfer de proprietate si mai mult de o redistribuire intre expropriat si constructor. Exproprierea este un mijloc de a atenua penuria de oferta funciara.

Procedura de expropriere este larg folosita in materie de amenajare urbana. Exproprierea prezinta o eficacitate marita ca mijloc de dobandire a unui teren si de caracterul sau relativ echitabil.

Pe langa avantajele sale, procedura de expropriere prezinta si anumite dezavantaje:

-este o procedura care dureaza mult si este costisitoare;

-este o procedura rigida, prea sistematica si constrangatoare pentru autoritatea care o declanseaza.

Fata de aceste elemente negative ale exproprierii, asistam la extinderea dreptului de preemtiune.

Elementul central al exproprierii il constituie conceptul de utilitate publica. Acest concept cunoaste o oarecare relativitate in urbanism, mentinandu-se seama de determinarea sa de calitatea beneficiarului si nici de natura lucrarii.

Este necesar un control judiciar mai sever pentru a aprecia utilitatea publica a operatiei fata de care exproprierea este un mijloc. Este vorba de criteriul proportionalitatii, conform caruia in fiecare caz trebuie sa se puna in balanta toate elementele care formeaza "activul" operatiei si cele care formeaza "pasivul" (inconvenientele de ordin social, economic, financiar etc. Care ar rezulta din expropriere).

Exproprierea pentru cauza de utilitate publica si regulile de urbanism

Atat institutia exproprierii pentru cauza de utilitate publica, cat si regulile de urbanism au aparut din nevoia satisfacerii unor interese generale care implica utilizarea unor bunuri imobiliare particulare.

Asadar, element comun al celor doua institutii este faptul ca ambele urmaresc acelasi scop, satisfacerea unor nevoi de interes general. Apoi, ambele masuri se dispun prin lege si conditiile legii.

Prin diferenta este mai ales un grad, in sensul ca exproprierea este un mijloc mult mai energic, dand posibilitatea transferului proprietatii imobilului din patrimoniul particular in cel public, in timp ce servitutea de urbanism lasa bunul in patrimoniul in care se gaseste, grevandu-l doar cu o sarcina.

In al doilea rand, servitutea de urbanism poate fi constituita si asupra unor bunuri imobile apartinand domeniului public (cu conditia ca bunurile asupra carora poate sa aiba o afectatie compatibila cu exercitiul lor), lucru care nu se intampla in cazul exproprierii.

4. Categoria de lucrari de utilitate publica

Legea nr. 33/1994 nu reflecta asemenea evolutii si particularizari. Ea reglementeaza exproprierea numai pentru imobile (art. 1).

Pot fi expropriate lucrarile imobile, proprietate a persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fara scop lucrativ, precum si cele aflate in proprietatea privata a comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor (art. 2).

Exproprierea poate fi hotarata in instantele judecatoresti numai dupa ce utilitatea publica a fost declarata, conform legii, dupa caz, de catre Guvern (pentru lucrarile de interes national) sau de catre consiliile judetene si, respectiv de Consiliul Local al Municipiului Bucuresti (pentru lucrarile de interes local).

Dupa cum se poate observa, Legea nr. 33/1994 nu recunoaste o atare competenta in favoarea unor entitati private sau persoane fizice, chiar daca acestea gereaza un serviciu public (precum se intampla in statul francez dupa cum am aratat mai sus).

Exproprierea de imobile, in tot sau in parte, se poate face numai pentru lucrarile de utilitate publica, de interes national sau local.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 33/1994 sunt considerate de utilitate publica, printre altele si o serie de lucrari care urmaresc obiective de urbanism si amenajare a teritoriului: caile de comunicatie, deschiderea si alinierea strazilor, cladirile si terenurile necesare constructiilor de locuinte sociale si altor obiective sociale de invatamant, sanatate, cultura, sport, protectie si asistenta sociala, precum si de administratie publica si autoritatile judecatoresti, salvarea, protejarea si punerea in valoare a monumentelor, ansamblurilor si siturilor istorice, precum si a parcurilor nationale, rezervatiilor naturale si a monumentelor naturii.

In cazul in care sunt supuse exproprierii localitati urbane sau rurale in intregime, declararea utilitatii publice se poate declara prin lege (art. 7 alin. ultim).

Dupa adoptare, actul de declarare a utilitatii publice se aduce la cunostinta publica prin afisare la sediul consiliului local in a carui raza se afla imobilul si prin publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei (pentru utilitate publica si interes national) sau in presa locala (pentru cea de interes local).

O a doua etapa a fazei administrative este constituita din "marimi premergatoare exproprierii".

Aceasta incepe cu intocmirea de catre expropriator (statul prin organismele desemnate de Guvern pentru lucrarile de interes national in judetele, municipiile, orasele si comunele pentru lucrarile de interes local) a planurilor imobilelor expropriabile si a ofertelor de despagubire, care se depun la consiliul local al localitatii in care se afla imobilele respective, in vederea consultarii de catre cei interesati; exceptie de la aceasta forma de publicitate face documentatia lucrarilor privind apararea tarii, siguranta nationala, caz in care se depune, doar oferta de despagubire (art. 12 alin. 1).

Propunerile de expropriere, impreuna cu procesul-verbal care incheie cercetarea prealabila declararii utilitatii publice se vor notifica titularilor de drepturi reale asupra imobilelor (art. 13), care vor putea face impotriva acestora intampinare in 5 de zile de la primirea notificarii (art. 14 alin. 1).

Intampinarea se depune la primarul localitatii unde se afla imobilul expropriabil si se solutioneaza in termen de 30 de zile de catre o comisie a carei competenta, mod de functionare si procedura sunt prevazute in art. 15-17 din Legea nr. 33/1994.

Comisia poate accepta propunerea expropriatorului sau o poate respinge, caz in care expropriatorul poate formula noi propuneri, care vor urma aceeasi procedura.

Expropriatorul si expropriatul se pot intelege si in aceasta faza a procedurii de expropriere, comisia putand sa ia act de invoiala lor.

In cazul in care si noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul, precum si proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilelor propuse spre expropriere, pot contesta hotararea comisiei la Curtea de Apel ib raza careia se afla imobilul, in termen de 15 zile de la comunicare, potrivit contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Constitutia este scutita de taxa si se solutioneaza de urgenta cu precadere (art. 20).

5. Procedura de expropriere pentru cauza de utilitate publica

In materialitatea sa, procedura de expropriere cunoaste doua faze distincte, atat prin obiectivele, cat si prin organele abilitate sa le instrumenteze, prima - administrativa cu doua subdiviziuni:

a)declararea utilitatii publice si

b)cercetarea prealabila.

Partile interesate pot conveni insa asupra modalitatii de transfer a dreptului de proprietate, cuantumului si naturii despagubirii, reecterea fara a declansa procedura de expropriere propriu-zisa.

"Cesiunea amiabila" poate interveni pana in momentul solutionarii cererii de expropriere de catre tribunal si i se acorda o atare prioritate datorita caracterului sau neconflictual.

In ipoteza in care conventia partilor poarta numai asupra modalitatii de transfer al dreptului de proprietate, iar nu si in privinta cuantumului si/sau naturii despagubirii, instantele judecatoresti vor lua act de intelegerea partilor si vor stabili ele cuantumul si/sau natura despagubirii, potrivit prevederilor capitolului IV din Legea nr. 33/1994.

5.1. Faza administrativa

Declaratia de utilitate publica este precedata de efectuarea unei cercetari prealabile efectuate de catre comisii numite de catre Guvern pentru lucrari de interes national si de catre delegatia permanenta a Consiliului judetean sau de catre primarul Municipiului Bucuresti pentru lucrarile de interes local.

5.2. Faza judiciara

Potrivit art. 21 din Legea nr. 33/1994, solutionarea cererilor de expropriere este de competenta tribunalului judetean sau cel al Municipiului Bucuresti in raza caruia este situat imobilul propus pentru expropriere.

Rolul instantei judecatoresti este acela de a verifica daca sunt indeplinite toate cerintele legale pentru expropriere, precum si pentru a stabili cuantumul despagubirilor cuvenite proprietarilor sau, dupa caz, posesorilor, altor titulari de drepturi reale sau oricaror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate.

Ca atare, tribunalul are caracterul unei instante "de omologare" si de aprobare a lucrarilor facute de administratie, sub raportul formalitatilor cerute de lege.

El nu va putea, de pilda, sa cerceteze oportunitatea exproprierii sau calitatea si utilitatea bunurilor expropriate.

Hotararea judecatoreasca este supusa cailor de atac prevazute de lege. Efectul sau principal il constituie transferul dreptului de proprietate asupra imobilului expropriatorului si transformarea drepturilor reale care greveaza bunul respectiv in drepturi de creanta.

In baza hotararii judecatoresti, proprietatea asupra imobilului expropriat trece in patrimoniul expropriatorului libera de orice sarcina sau drepturi reale cu exceptia servitutilor stabilite prin fapta omului, ce se sting doar in masura in care devin incompatibile cu situatia naturala si juridica a obiectivului urmarit prin expropriere.

Drepturile reale principale (uzufructul, uzul, abitatia, superficia), dreptul de comunicare si de folosinta se sting titularii lor avand dreptul la despagubiri.

Daca partile se invoiesc asupra exproprierii si a cuantumului despagubirii, instanta sesizata va consfinti aceasta intelegere printr-o hotarare irevocabila.

In situatia in care partile, sau numai una dintre ele convin doar cu privire la expropriere, iar nu si asupra despagubirii, instanta va lua act de acest acord partial si va stabili despagubirea.

6. Stabilirea despagubirilor

Calculul despagubirii, compusa din valoarea reala a imobilului, precum si din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane indreptatite, se face de catre o comisie de experti constituita de instanta si in compunerea careia intra un expert numit de tribunal, unul desemnat de expropriator si un al treilea din partea proprietarilor supusi exproprierii.

Despagubirea acordata de instanta nu va putea fi mai mica decat cea oferita de expropriator si nici mai mare decat cea solicitata de expropriat sau de alta persoana interesata.

In cazul exproprierii partiale, daca partea de imobil ramasa neexpropriata dobandeste un spor de valoare, ca o consecinta a lucrarilor ce se vor executa, expertii pot propune instantei o eventuala reducere a despagubirilor, calculate separat pentru proprietari si, respectiv, pentru titularii altor drepturi reale.

7. Transferul dreptului de proprietate si punerea in posesie

Potrivit art. 28 din lege, transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii in patrimoniul expropriatorului se produce numai in momentul indeplinirii obligatiilor stabilite prin hotarare judecatoreasca.

In lipsa unui acord intre parti, instanta stabileste modul si termenul de plata al despagubirilor cuvenite, termen care nu poate depasi 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii.

La aceeasi data, inceteaza de drept orice locatiune, dar pentru a realiza o ocrotire reala a persoanelor care ocupa imobilele expropriate in calitate de proprietari sau chiriasi, legiuitorul a conditionat masura evacuarii acestora, de asigurarea de catre expropriator a unui spatiu locativ corespunzator si in modalitatea precizata de instanta in dispozitivul hotararii.

Este vorba de chiriasi al caror contract de inchiriere a fost legal incheiat inainte de inscrierea lucrarii in planurile urbanistice si de amenajare a teritoriului si de proprietarii care locuiesc in imobilele expropriate.

Intre efectele platii despagubirii si ale transferului de proprietate se numara si subrogatia reala cu titlu particular care opereaza in sensul stramutarii de drept a ipotecii si privilegiilor ce operau imobilul asupra despagubirii oferite.

Eliberarea titlului executori si punerea in posesie a expropriatorului se efectueaza pe baza unei incheieri pronuntate de instanta, care constata indeplinirea obligatiilor privind exproprierea, nu mai tarziu de 30 de zile de la data platii acesteia.

Asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantatii punerea in posesiune a expropriatorului se face numai dupa culegerea recoltei, cu exceptia cazului in care valoarea despagubirii a fost inclusa in valoarea estimata a recoltei neculese.

8. Exproprierea de urgenta.

Exproprierea de urgenta este admisa pentru executarea imediata a unor lucrari ce intereseaza apararea tarii, ordinea publica, siguranta, precum si in caz de calamitati naturale. In toate aceste ipoteze prevazute in mod limitativ, instanta judecatoreasca stabilita, daca unitatea publica a fost declarata, poate dispune prin hotarare punerea de indata in posesiune a expropriatorului cu obligatia pentru acesta de a consemna in termenul de 30 de zile, pe numele expropriatilor, sumele stabilite cu titlu de despagubire (art. 32 din Legea nr. 33/1994).

9. Alte situatii

In cazul in care imobilul expropriat este oferit pentru inchiriere anterior utilizarii sale in scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatorul se afla in situatia de a-l folosi, el beneficiaza de un drept de preemtiune spre a obtine inchirierea in conditiile legii. Daca bunurile expropriate nu au primit in termen de 1 an destinatia prevazuta, respectiv atunci cand lucrarile nu au fost incepute, fostii proprietari pot sa solicite retrocedarea lor, cu conditia sa nu fi intervenit o noua declaratie de utilitate publica.

Solutionarea cererii de retrocedare apartine, tot tribunalului, ca instanta de drept comun in materie. Dupa verificarea temeiurilor acesteia, tribunalul va putea dispune retrocedarea imobilului la un pret stabilit ca si in cazul exproprierii si care nu trebuie sa fie superior cuantumului despagubirii actualizate. In ipoteza in care lucrarile pentru care s-a facut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul isi manifesta dorinta de a instraina imobilul, fostul proprietar se bucura de un drept prioritar de dobandire, la un pret ce nu poate depasi cuantumul despagubirii actualizate. Legea instituie, in acest scop, obligatia expropriatorului de a comunica, in scris, vointa sa de instrainare a vechiului proprietar si daca acesta nu raspunde in termen de 60 de zile de la primirea notificarii, cel dintai poate dispune, neingradit, de imobil.

Dreptul de preemtiune in materia urbanismului

Dreptul de preemtiune este considerat, in general, ca fiind dreptul care permite titularului sau sa dobandeasca cu prioritate un bun pus in vanzare de catre proprietarul acestuia.

In dreptul privat acesta poate fi prezentat ca implicand substituirea preemtorului (locatar, fermier etc.) unui contract originar, cu efect achizitiv si extinctiv.

In dreptul public el reprezinta posibilitatea data unei autoritati publice de a se substitui cumparatorului potential al unui imobil, situat intr-un perimetru predefinit.

In aceasta ultima ipostaza dreptul de preemtiune constituie un instrument al interventiei publice in materie de circulatie a terenurilor. El ofera titularului trei importante oportunitati:

- sa fie informat de intentia proprietarului din zona de a instraina bunurile imobiliare;

-de a cumpara eventual aceste bunuri cu prioritate si cu preferinta fata de orice alt cumparator si

-sa ajunga la fixarea pretului de vanzare a terenului de catre judecatorul funciar, daca cel propus de proprietar este evident excesiv, ceea ce il distinge de un simplu drept de preferinta.

In domeniul amenajarii teritoriului si urbanismului rolul sau este dublu: el constituie, pe de o parte, pentru autoritatile publice un instrument de cumparare funciara mult mai suplu decat exproprierea, mai putin oneros si mai putin traumatizant pentru proprietar, care nu este deposedat de bun contra vointei sale; dreptul de preemtiune reprezinta, pe de alta parte, un veritabil mijloc de control asupra pietei funciare, pentru ca permite o informare completa asupra terenurilor ce urmeaza a fi vandute si a preturilor practicate.

Importanta si ponderea celor doua functii variaza dupa natura zonei in care se aplica. Ca mijloc de dobandire a proprietatii funciare, dreptul de preemtiune poate fi definit ca un drept de acces prioritar la proprietatea unui imobil. El poate aparea ca un privilegiu real care prezinta mai multe caracteristici:

-este un privilegiu de origine legala si nu contractuala;

-oricare ar fi persoana beneficiarului, dreptul de preemtiune nu este recunoscut decat in scopuri de interes general;

-dreptul de preemtiune este conferit beneficiarului sau in scop antispeculativ.

Dreptul de preemtiune este o operatie achizitiva care se realizeaza in doua etape:

-adoptarea deciziei de a exercita un drept de preemtiune;

-operatia financiara realizata prin contract intre proprietarul terenului si titularul dreptului de preemtiune.

Dreptul de preemtiune este o varianta a dreptului comun, general de dobandire a proprietatii imobiliare. El nu actioneaza decat in situatia in care proprietarul doreste sa instraineze bunul. In acest caz, el permite titularului dreptului de a se impune ca dobanditor.

In materie de urbanism dreptul de preemtiune urmareste mai putin dobandirea unor terenuri ci, mai ales, realizarea unei amenajari urbane, care ar putea fi perturbata de interesele individuale.

Din punct de vedere al politicii funciare, dreptul de preemtiune, apare ca o convergenta a doua interese fundamentale cel al proprietarului, care doreste sa instraineze, si cel al titularului, care intelege sa uzeze de privilegiul pe care il confera legea.

Reglementarea dreptului de preemtiune in legislatia romaneasca actuala

Legislatia romaneasca actuala prevede dreptul de preemtiune in materia terenurilor agricole situate in intravilan, enclavelor din fondul forestier si in unele situatii ale exproprierii pentru cauza de utilitate publica.

In materia terenurilor agricole situate in extravilan art. 5 din Legea nr. 54/1998 privind circulatia juridica a terenurilor, stabileste un drept de preemtiune, in caz de instrainare, prin vanzare, a acestei categorii de terenuri pentru: coproprietari, vecini si arendasi. Procedura de realizare a acestei operatiuni consta in: inregistrarea ofertei de vanzare a terenului agricol la consiliul local in raza caruia este situat terenul, afisarea acesteia, prin grija secretariatului unitatii administrativ-teritoriale la sediul primariei, propunerea in scris, in termen de 45 de zile de la afisare, de catre titularii dreptului de preemtiune a executarii acestuia si apoi incheierea contractului de vanzare-cumparare. In cazul in care, in termenul de 45 de zile isi exercita dreptul de preemtiune mai multi titulari din categoria de beneficiari, vanzatorul are dreptul de a alege pe unul dintre ofertanti (art. 8 din Legea nr. 54/1998), iar daca pretul oferit de preemtori nu este convenabil vanzatorului, acesta poate sa vanda terenul oricarei alte persoane (art. 9). In sfarsit, daca in termenul de 45 de zile nici unul dintre titularii dreptului de preemtiune nu si-a manifestat vointa de a cumpara terenul, acesta se vinde liber (art. 10).

Sunt interzise instrainarile, sub orice forma, a terenurilor cu privire la titlul carora exista litigii la instantele judecatoresti, pe tot timpul solutionarii acestor litigii, incalcarea acestor prevederi fiind sanctionata cu nulitatea absoluta a actului respectiv, iar cererile de eliberare a certificatelor de sarcini necesare autentificarii instrainarilor vor fi refuzate (art. 15).

In domeniul silvic, statul, prin autoritatea publica centrala care raspunde de silvicultura, are drept de preemtiune la toate vanzarile de bunavoie sau silite, la pret si in conditii egale, pentru eclavele din fondul forestier proprietate publica si terenurile limitrofe acestuia, precum si pentru terenurile acoperite cu vegetatie forestiera (art. 52 din Legea nr. 26/1996 Codul silvic).

Din punctul de vedere al naturii juridice, dreptul de preemtiune reglementat de legislatia actuala este un drept patrimonial, opozabil erga omnes, are o natura legala, fiind instituit printr-o norma imperativa. El reprezinta, in mod evident, o derogare de la principiul potrivit caruia proprietarul dispune liber (exclusiv si absolut) de bunul sau (art.480 din Codul silvic).

Dreptul de preemtiune in materia exproprierii pentru cauza de utilitate publica

Capitolul VI al Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, cuprinde o situatie speciala, in care se instituie un veritabil drept de preemtiune in beneficiul expropriatilor, in cazul in care nu s-au finalizat lucrarile preconizate de expropriator, iar acesta doreste sa instraineze imobilul in cauza (art. 37).

In scopul respectarii acestui drept, legea il obliga pe expropriator sa se adreseze in scris fostului proprietar si sa astepte exprimarea optiunii acestuia din urma timp de 60 de zile de la primirea notificarii. Daca insa in acest interval, expropriatul nu-si manifesta cel putin intentia de a declansa negocieri in vederea obtinerii unui pret eventual mai redus decat despagubirea actualizata - care constituie un plafon maximal - expropriatorul poate sa vanda imobilul in mod liber, ca orice particular.

De asemenea, un drept de preemtiune sui generis intervine si in ipoteza in care imobilul expropriat este oferit pentru inchiriere anterior utilizarii sale pentru care a  fost expropriat. Astfel, daca proprietarul se afla in situatia de a-l folosi, el beneficiaza de un drept de preemtiune spre a obtine inchirierea in conditiile legii.

Dupa cum se poate observa in ambele situatii este vorba, mai de graba de atenuare, in anumite conditii exceptionale, a efectelor exproprierii in favoarea interesului privat. Se instituie astfel un anumit drept de preferinta al expropriatului cu efecte limitate si personale. Oricum, implicatiile unui atare drept de preemtiune sunt practic nule pentru amenajarea teritoriului si urbanism.

Un alt caz de acest gen este cel stipulat in art. 7 alin. 8 din Legea nr. 134/1995, Legea petrolului conform careia daca statul vinde bunurile expropriate in limitele perimetrului de exploatare, fostii proprietari sau, dupa caz, succesorii lor au drept de preemtiune, in care scop sunt incunostintati despre conditiile vanzarii pe cale administrativa sau prin publicitate.

De asemenea, Legea minelor nr. 61/1998 prevede in art. 6(7) ca in cazul vanzarii imobilelor expropriate pentru cauza de utilitate publica, in conditiile legii pentru asigurarea accesului la terenurile necesare efectuarii activitatii miniere fostii proprietari sau, dupa caz, succesorii lor au drept de preemtiune, in care scop vor fi instiintate despre conditiile vanzarii, pe care administrativa si prin publicitate.

Concluzii

Dreptul de preemtiune in materie de urbanism este perceput in legislatia si practica occidentala ca un instrument de a promova in anumite zone o politica locala de habitat, de a organiza mentinerea, extensiunea ori implementarea unor activitati economice, a favoriza dezvoltarea loisirului si turismului, a realiza echipamente obiective, a lupta impotriva insalubritatii, salvgardarea ori punerea in valoare a patrimoniului construit si neconstruit, cu exceptia spatiilor naturale. El se exercita in anumite zone, precis determinate prin documentele de urbanism, urmarindu-se atingerea obiectivelor de mai sus, cat si regularizarea pietei financiare.

In concret, cu ocazia instrainarii cu titlu oneros a unui teren din zona de preemtiune, proprietarul trebuie ca, in prealabil vanzarii, sa adreseze administratiei o declaratie de intentie de a instraina, indicand si pretul pretins.

Autoritatea publica, in baza dreptului de preemtiune, poate sa cumpere terenul, eventual la un pret inferior pe care vanzatorul poate ori nu sa-l accepte. In caz de neintelegeri, instanta de expropriere poate fi sesizata si sa decida in sensul fixarii pretului.

Din aceasta perspectiva, dupa cum se poate usor observa, legislatia romaneasca in vigoare nu consacra un drept de preemtiune in materie de urbanism. Cele cateva cazuri pe care le prevede se refera fie la terenurile agricole situate in extravilan, la eclavele forestiere, fie la unele cazuri exceptionale in conditiile exproprierii pentru cauza de utilitate publica, adica la situatii care nu au, practic, nici o implicatie pentru semnificatiile regulilor de urbanism.

Dezvoltarea dreptului de proprietate asupra terenurilor din ultimii ani si evolutiile situatiilor concrete impun ca viitoarele reglementari in materie sa consacre, in mod corespunzator, dreptul de preemtiune in domeniul urbanismului, ca un instrument principal de respectare a regulilor de amenajare si reglare a pietei financiare.