Fundamentele managementului public

Necesitatea cunoasterii managementului public

Tranzitia spre economia de piata a determinat profunde mutatii in toate domeniile vietii sociale, inclusiv in sectorul public. Prin continutul sau, managementul public reprezinta suportul teoretic si practic necesar implementarii schimbarilor in institutiile publice.

Calitatea procesului de management si de executie din institutiile publice este influentata in mod direct de nivelul de pregatire generala si manageriala a functionarilor publici, iar managementul public contribuie decisiv la aceasta.

Fig. nr. 1. Necesitatea managementului public

Cunoasterea managementului public permite identificarea si analiza structurilor din institutiile publice, a relatiilor care exista intre componentele acestora, a rolului fiecarei unitati in cadrul sistemului, a sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor care revin managerilor publici.

Prin continutul sau, managementul public defineste principiile si regulile de organizare a sistemului informational in institutiile publice, particularitatile procesului de culegere, inregistrare, stocare, transmitere si prelucrare a informatiilor care circula in cadrul sistemului de management al institutiilor administrative.

Managementul public ofera posibilitatea cunoasterii principalelor metode si tehnici pentru intelegerea si perfectionarea continua a proceselor de management si de executie din institutiile publice si a stilului de management al functionarilor publici permanenti si/sau alesi din sectorul public.

1.2. Definirea si caracteristicile managementului public

1.2.1. Conceptul de management public

In literatura de specialitate, in mod frecvent intalnim notiuni ca administratie, administratie de stat, activitate executiva, autoritate executiva, autoritate administrativa si mai putin management public.

Astfel, unii autori precizeaza ca termenul "administratie" desemneaza o activitate a unei persoane, care ajuta la realizarea unui obiectiv; alti autori considera ca administratia locala, in baza principiului autonomiei locale, este, in esenta, administratie publica si nu administratie de stat. Specialistii francezi sunt de parere ca autoritatea administrativa este reprezentata de o persoana sau de un grup de persoane, functionari publici care au competente precizate de lege pentru a actiona in sensul aplicarii continutului legilor publice.

Intr-o colectie recenta de eseuri Hyde si Shafritz incearca sa contureze o definitie a managementului public. Ei sunt de parere ca managementul public studiaza o larga problematica integrata in domeniul administratiei publice si vizeaza metodele, tehnicile manageriale, activitatea si priceperea cu care acestea sunt utilizate pentru a transpune ideile si politica in programe de actiune.

ONERMAN sustinea in lucrarile sale, ca managementul public se diferentiaza de administratia publica deoarece:

trateaza problematica executarii functiilor managementului adaptate la specificul sectorului public;

urmareste orientarea activitatii desfasurate in sectorul public, pe criterii de eficienta;

abordeaza, cu precadere, nivelul de mijloc al structurii sistemului administrativ;

are tendinta de a generaliza problematica ampla a managementului in sectorul public;

se afla in stransa legatura cu managementul traditional ca stiinta si cu alte domenii distincte: stiinta politica, sociologia.

Prin urmare, managementul public nu numai ca abordeaza aspecte ca sistemul de management in institutiile publice, resurse umane, eficienta pe care administratia publica locala le mentioneaza ca parti ale aceluiasi intreg, ci analizeaza modul de exercitare a functiilor de management, intr-un context bine definit de administratia publica.

Managementul public reprezinta ansamblul proceselor si relatiilor de management, bine determinate, existente intre componente ale sistemului administrativ, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile si/sau se planifica, organizeaza, coordoneaza, gestioneaza si controleaza activitatile implicate in realizarea serviciilor care satisfac interesul public.

Prin definitie, se accentueaza urmatoarele caracteristici ale managementului public:

managementul public reuneste un ansamblu de procese si relatii de management, care apar intre componentele sistemului administrativ;

obiectul managementului public este satisfacerea interesului public prin crearea unui cadru institutional corespunzator care sa permita aplicarea actelor normative;

procesele desfasurate in sectorul public sunt atat procese de management, cat si, de executie;

relatiile de management din institutiile publice reprezinta raporturile care apar in sistemul administrativ. In administratia de stat, acestea se realizeaza in regim de putere publica, adica prin intermediul prerogativelor acordate de Constitutie si actele normative care fac sa prevaleze interesul public general atunci cand acesta este in conflict cu interesul particular.

Concluzionand, definim managementul public ca fiind o disciplina specializata care are ca obiect cunoasterea proceselor si relatiilor de management din administratia publica in toata complexitatea lor in vederea formularii de principii si legalitati pentru perfectionarea permanenta a organizarii si functionarii structurilor administrative, in functie de valorile puterii politice, de necesitatile economico-sociale, de gradul de inzestrare tehnica, de nivelul general de cultura si civilizatie, cu scopul realizarii unor servicii publice eficiente, corespunzatoare nevoii sociale generale si satisfacerii interesului public.

1.2.2. Caracteristicile managementului public

Multidimensionalitatea managementului public, determina o serie de caracteristici care contribuie la o buna intelegere a continutului acestuia. Figura de mai jos (nr.2) schiteaza caracteristicile managementului public:

Fig. nr.2: Caracteristici ale managementului public

A. Caracterul integrator. Managementul public studiaza modul de conducere a institutiilor publice dintr-o societate in sensul larg al termenului, integrand elemente din toate domeniile vietii sociale: invatamant, administratie, asistenta sociala.

B. Caracterul politic. Managementul public este un domeniu al stiintei influentat de factorul politic. Managementul in administratia de stat urmareste, intre altele formularea deciziilor de guvernare care, transmit sub forma de impulsuri sefului executivului in sistemul administratiei publice. La nivelurile inferioare ale structurii administrative, influenta politicului este la fel de importanta deoarece executarea deciziilor administrative fundamentale pe nivelurile ierarhice superioare se face de catre functionarii publici reprezentanti ai puterii politice;

C. Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, deoarece exista institutii cu competenta materiala generala si institutii cu competenta speciala, institutii centrale si locale. Astfel, alaturi de o teorie generala a managementului public, care formuleaza principii si legalitati valabile pentru intreaga administratie publica, atat centrala cat si locala se poate delimita o ramura a managementului public in administratia publica centrala de stat, respectiv o ramura a managementului institutiilor publice locale autonome, dar si o a treia parte referitoare la managementul celorlalte categorii de unitati sociale, care apartin sectorului public.

D. Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex intrucat reuneste elemente specifice managementului in diferite domenii care apartin sectorului public: invatamant, cultura, asistenta sociala, sanatate.

E. Caracterul de sinteza. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode teorii, care sunt folosite cu succes de functionarii publici. Prin urmare, este necesara o adaptare a cunostintelor din sociologie, psihologie, statistica, drept, economie la particularitatile sectorului public.

1.3. Principiile managementului public

La baza managementului public stau un ansamblu de principii, formulate in urma u or riguroase si aprofundate cercetari, care asigura cadrul general pentru o buna desfasurare a activitatii administrative.

1. Principiul conducerii unitare. Aplicarea consecventa si cu fermitate a acestui principiu, asigura desfasurarea, in conditii din ce in ce mai bune a activitatii in administratia de stat si indeplinirea cu succes a sarcinilor aparute in procesul schimbarilor continue, care se deruleaza pe parcursul timpului in societate.

2. Principiul conducerii autonome. Acest principiu functioneaza corelat cu principiul conducerii unitare. In timp ce conducerea si organizarea unitara asigura coeziunea administratiei de stat, unitatea de actiune a acesteia, autonomia manageriala fac posibila adaptarea mai rapida a administratiei la conditiile concrete, la particularitatile de timp si de loc si stimuleaza initiativa personalului din aparatul administrativ in indeplinirea sarcinilor. Nerespectarea principiului conducerii unitare ar atrage anarhia in activitatea administrativa, si prin urmare dezorganizarea administratiei publice in general si administratiei de stat, in special. In cazul in care, rezolvarea tuturor situatiilor concrete s-ar face in mod exclusiv pe baza principiului conducerii unitare, in activitatea administrativa s-ar inregistra o serie de fenomene cu consecinte negative de tipul: aparitia democratiei, lipsa de initiativa, de operativitate.

3. Principiul flexibilitatii. Acest principiu functioneaza in stransa legatura cu principiul autonomiei. Permanentele schimbari care se petrec in societate necesita, din partea managerilor institutiilor administratiei de stat, capacitatea de a se adapta cat mai repede la transformarile sociale pentru a putea raspunde noilor cerinte ale societatii.

4. Principiul restructurarii, este unul din principiile prin care se urmareste crearea unui aparat administrativ eficient, atat din punct de vedere organizatoric cat si functional corespunzator nevoilor sociale generale. Un prim aspect al restructurarii il constituie stabilirea structurii fiecarei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a componentelor acestora, a numarului personalului si a repartizarii pe domenii a acestuia, in scopul utilizarii corecte, dupa norme rationale a resurselor umane. Exista o restructurare interna a institutiilor publice in raport cu sistemul, dar si o restructurare externa a structurii administrative in ansamblu. Restructurarea interna a institutiilor administrative implica asigurarea tuturor mijloacelor materiale si financiare, a unei corespondente depline intre mijloacele existente si obiectivele managementului public pentru sectorul administrativ. In ansamblu, restructurarea urmareste eliminarea activitatilor paralele si a verigilor intregului aparat administrativ, sporirea eficientei de ansamblu a managementului public.

5. Principiul perfectionarii continue Alaturi de restructurare, perfectionarea continua a managementului public se inscrie ca unul dintre principiile de baza ale acestuia, schimbarile continue care au loc in viata sociala impunand respectarea lui.

6. Principiul legalitatii. Este evident faptul ca organizarea si functionarea institutiilor administrative, in general trebuie sa se faca intr-un anumit cadru legal. Prin urmare, legea publica este cea care delimiteaza coordonatele intre care actioneaza functionarii publici. Legea contine in mod expres si explicit atributiile institutiilor administrative, competentele decizionale ale acestora, sistemul de relatii, drepturile si obligatiile functionarilor publici. Pornind de la cadrul legal constituit din acte normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a fundamenta obiectivele pentru institutiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai potrivite modalitati de actiune pentru realizarea lor, de a identifica acele cai si mijloace de culegere, inregistrare si transmitere a informatiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente si de a utiliza cele mai noi metode de management pentru a satisface nevoile sociale generale. Specialistii considera principiul legalitatii ca fiind fundamental pentru managementul public.

Principiile managementului public nu pot fi tratate separat deoarece se afla intr-o interdependenta continua si respectarea lor accentueaza tot mai mult caracterul stiintific, teoretic si pragmatic al managementului public.

Functiile managementului public

In literatura de specialitate, Luther Gulick si Lyndal Urwick au definit sapte functii distincte ale managementului public si implicit ale sistemului administrativ :

Planificarea

Organizarea

Personalul

Conducerea

Coordonarea

Raportarea

Elaborarea bugetului

1. Planificarea, se refera la elaborarea de planuri care contin obiective finale si derivate.

Organizarea, consta in stabilirea structurii formale a autoritatii, prin care personalul si componentele structurale mult orientate spre realizarea obiectivelor.

Personalul, este in viziunea acestor autori, functia care consta in atragerea resurselor umane si imbunatatirea continua a conditiilor umane din institutie.

L. Urwick si L. Gulick sunt de parere ca in managementul public este necesara apelarea la asistenta de specialitate, prin intermediul consilierilor de specialitate care sa desfasoare activitate de planificare administrativa.

Conducerea consta in procesul de fundamentare a deciziilor administrative si de formulare a ordinelor, a instructiunilor specifice sau generale necesare pentru conducerea institutiilor publice in general. Prin urmare, functionarii publici vor putea fi numiti intr-un post public in functie de cerintele necesare postului respectiv si de specificul activitatii.

Coordonarea include organizarea functionarii subsistemelor componente, orientarea salariatilor si/sau a managerilor spre realizarea de obiective comune.

Raportarea consta in informarea continua atat a superiorilor cat si a colaboratorilor prin intocmirea de evidente, rapoarte sau cercetari.

Elaborarea bugetului consta in structurarea bugetului, in identificarea metodelor si tehnicilor folosite pentru a fundamentarea, controlul si urmarirea executarii acestuia.

In literatura romana de specialitate, Mihai Oroveanu considera in lucrarea "Introducere in stiinta administratiei " ca "a administra inseamna a prevedea, a organiza, a coordona, a controla si a conduce" .

Pe baza opiniilor diversilor specialisti, consideram ca functiile managementului public sunt:

previziune, organizare-coordonare, motivare, administrare, control-evaluare.

1. Functia de previziune consta in ansamblul proceselor de munca, prin intermediul carora se determina principalele obiective ale institutiilor publice, in general, mijloacele si resursele necesare realizarii lor.

Functia de previziune se concretizeaza in formularea si implementarea de strategii, politici, programe si planuri de dezvoltare pentru pentru sectorul public.

Un exemplu concret, al exercitarii functiei de previziune de catre managerii publici il constituie elaborarea strategiei de reforma in administratia publica. Obiectivul principal urmarit in acest caz, managementul public consta in continuarea procesului de reforma in domeniile administratiei, pentru realizarea acestui obiectiv principal trebuie parcurse urmatoarele etape:

stabilirea unor relatii functionale si eficiente intre decizia politica cu caracter strategic si decizia tehnica, cu caracter administrativ;

descentralizarea structurilor si a deciziei administrative pana la nivelurile de baza in vederea cresterii eficientei si operativitatii;

asigurarea si corelarea atributiilor si responsabilitatilor cu resursele existente la dispozitia institutiilor administrative;

colaborarea sistematica intre autorizatiile administrative de stat, colectivitatile locale, organizatiile non-guvernamentale si celelalte structuri sociale interesate.

2. Functia de organizare-coordonare presupune un ansamblu de procese de munca prin intermediul carora se asigura cadrul institutional necesar realizarii rationale si eficiente a obiectivelor previzionate in domeniul managementului public prin alocare rationala a resurselor.

Procesele de organizare si coordonare care sustin exercitarea acestei functii sunt fundamentale si indispensabile in managementul public. Organizarea si coordonarea proceselor de munca in administratie trebuie sa aiba un caracter realist si un temeinic fundament stiintific, care se obtine printr-o ampla , profunda si atenta documentare sociala, tehnica.

3. Functia de motivare reuneste ansamblul proceselor de munca prin care se determina personalul institutiei publice sa contribuie la identificarea si satisfacerea interesului public, pe baza luarii in considerare a factorilor care il motiveaza pentru realizarea obiectivelor.

Prin exercitarea acestei functii a managementului public se urmareste implicarea cat mai profunda, cat mai eficace a functionarilor publici de executie si de conducere de pe toate nivelurile ierarhice ale structurii administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese publice. Prin urmare, gradul de implicare si rezultatele obtinute de fiecare functionar public determina folosirea unui ansamblu de recompense si sanctiuni; acestea reprezinta practic instrumentele motivarii. Principalele caracteristici ale motivarii sunt:

complexitatea , are in vedere utilizarea combinata a stimulentelor materiale si morale;

diferentierea, adica motivatiile considerate si modul de folosire sa tina seama de caracteristicile fiecarui functionar public si ale fiecarui grup de munca din institutia publica, astfel incat sa se obtina maximum de participare la determinarea si satisfacerea interesului public general;

gradualitatea, respectiv satisfacerea succesiva a necesitatilor functionarilor in functie de aportul lor la realizarea serviciilor publice.

Functia de administrare consta intr-un ansamblu de procese de munca prin care se asigura o gestionare riguroasa a tuturor resurselor existente si atrase in vederea realizarii obiectivelor sistemului administrativ, respectiv satisfacerea intereselor publice generale.

Daca functia de organizare presupune dimensionarea corespunzatoare a activitatilor si resurselor atrase in sectorul public, functia de administrare se reduce la o riguroasa gestionare a resurselor umane, materiale, informationale si financiare in functie de obiectivele previzionate.

5. Functia de control-evaluare reprezinta un ansamblu de procese de munca prin care:

a)      se compara rezultatele cu obiectivele initiale;

b)      se verifica conformitatea actiunilor institutiilor publice cu reglementarile juridice in vigoare si cu misiunea angajatilor sai de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale persoanelor.

c)      se determina abaterile de la situatiile normale in vederea eliminarii lor.

Exercitarea functiei de control se concretizeaza in:

verificarea modului in care se executa deciziile administrative ale managerilor publici;

corectarea unor decizii pentru ca ele sa fie in corespondenta cu realitatile sociale in continua schimbare;

initierea unor decizii in scopul solutionarii unor noi probleme care apar, ca urmare a schimbarilor pe plan social.

Principalele cerinte pentru exercitarea functiei de control a managementului public sunt urmatoarele:

Controlul sa fie continuu, realizat de personal din cadrul aparatului administrativ care detin functii de conducere;

Controlul sa atraga personal specializat care sa fundamenteze solutii oportune privind modul in care activitatile administrative ar trebui corelate rational si eficient cu resursele materiale, umane si financiare existente;

Controlul sa fie operativ si sa se deruleze direct la locul desfasurarii activitatii respective spre a se putea identifica unele cauze si a se verifica modul de lucru si rezultatele obtinute;

Controlul sa fie eficient. Daca verificarea activitatii se face in mod sistematic, conducerea institutiilor administrative poate lua decizii administrative eficiente;

Controlul trebuie sa fie preventiv, adica sa permita o preintampinare a deficientelor sau situatiilor critice posibile si probabile in sistemul administrativ;

Daca efectele negative au aparu deja, este evident faptul ca activitatea de control trebuie sa aiba caracter corectiv;

Controlul sa aiba finalitate, sa se concretizeze in decizii clare, coerente care urmeaza a fi executate de cei implicati in realizarea acestei functii a managementului public;

Controlul sa fie orientat, adica sa urmareasca exclusiv satisfacerea interesului general, public si nu alte categorii de interese;

Controlul sa fie realist, obiectiv, adica sa se bazeze pe informatii reale desprinse din observari si analize directe.

Necesitatea exercitarii functiei de control a managementului public este evidenta deoarece:

Permite verificarea legalitatii si oportunitatii   deciziilor administrative, respectiv a eficientei masurilor adoptate de organele centrale;

Identifica acele cauze care constituie o frana in desfasurarea normala a activitatii;

Ofera posibilitatea corectarii continutului deciziilor astfel incat acestea sa fie in concordanta cu realitatile sociale;

Determina initierea unor noi decizii;

Verifica daca sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun autoritatile administrative pentru realizarea pe cale democratica a sarcinilor;

Ofera posibilitatea informarii exacte a administratiei privind calitatea functionarilor sai, in vederea aprecierii corecte a capacitatii acestora si a unei rationale repartizari a posturilor si functiilor in sistem;

pune bazele reorganizarii nu numai a activitatii, ci si a structurii administratiei.

Functionalitatea managementului public este determinata de modul in care functionarii publici permanenti si/sau alesi in functii publice inteleg sa exercite cu inalt profesionalism functiile prezentate.

Eficacitatea managerilor publici conditionata de abilitatile lor manageriale manifestate in procesele de management cu ocazia exercitarii acestor functii.